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澳洲和新西兰行政问责的差异研究绪论

时间:2016-11-01 来源:学术堂 所属分类: 行政管理论文 本文字数:5034字
  第 1 章 绪 论
  
  1.1 课题背景及研究的目的和意义
  
  选题源自孟卫东教授主持的国家社会科学基金项目:行政问责制国际比较研究(项目编号:12BZZ043)。
  
  1.1.1 选题背景
  
  肇起于“非典”的问责风暴,开启了中国公共行政界问责实践的先河。紧随之后,在党中央和国务院加大对失职官员处罚力度的高压态势推动下,很多省部级干部在“问责浪潮”中受到党纪国法的惩治。与此同时,为了规范行政务实中的问责实践,中央和各级地方政府根据实际需要出台的专门行政问责法规和规章,标志着我国的行政问责从最初的应急措施开始转向制度化的发展轨道。
  
  行政问责不仅是一种非常规安全事件后查究失职的应急措施,而是一种规范化的制度,该制度旨在通过构建行政问责机制以强化行政官员的责任意识,从而达到公共责任的履行和实现。行政问责制在我国的推行极大地契合了当前我国政府的执政理念,规范了行政官员的行政行为,增强了广大公职人员的责任意识,极大地推动了责任政府的构建设。鉴于历史原因和行政法制建设的滞后,我国政府和行政官员的责任缺失问题时常出现,我国构建行政问责制势在必行。
  
  自 2003 年的“问责风暴”以来,我国学者对行政问责进行了深入的研究,且取得了较为丰硕的成果。这些研究成果揭示了公共行政领域中问责的一些规律,对于进一步指导公共责任的实现、构建中国特色的行政问责制、推动我国责任政府建设具有重要的理论价值和指导意义。截至目前,我国学者主要对行政问责的价值承载、构成要素、理论基础以及当前我国行政问责制存在的问题及相应的构建路径进行了深入的研究和充分的论述。然而,纵观这些研究成果,可以看到大陆公共管理学界在问责研究方面虽成果颇丰,但仍旧有许多问题需要解决。鉴于问责的英文对应词“accountability”解读的多元化,我国公共管理学界对“行政问责制”这一概念至今仍未达成相对统一的认识,而是呈现出百家争释,众说纷坛的局面。另外,当前大陆公共管理学界以本土化的问责研究为己任,单纯研究中国的行政问责制或以中国的行政问责制为研究视角的情况比较多,出现了重复性、反复性的现象。作者认为形成此种现象的主要原因是没有对问责的“原产地”西方发达经济体国家的行政问责制展开深入细微的探究,因而不能形成对行政问责的全方位、多元化理解。虽然学界有些许研究对源于西方的行政问责制进行了研究,但这些研究成果只是停留在将西方的行政问责制作为构建我国行政问责制的参照物进行论述,很少有单独研究西方行政问责制或将西方各国的行政问责制进行对比研究的。
  
  本课题试图跳出我国当前行政问责研究的基本框架,通过详细梳理、分析澳大利亚和新西兰这两个次民主国家行政问责制的发展演变,从两国行政问责制赖以建立的基础,包括政治体制、文化传统、经济基础以及社会习惯等方面进行全方位的比较,从而发掘问责制的一般规律及与本国国情相结合的独特性,最终为建立起真正适合我国国情的行政问责制理论、制度和实践提供佐证和参考。
  
  1.1.2 研究意义
  
  1.1.2.1 理论意义
  
  在西方行政问责的本土化过程中,必须考虑来自我国固有政治文化和政治体制对政治问责转换过程的影响。一味地简单嫁接西方的理论和实践会越发使行政问责在转换中表现出混乱和不适应症状,令政府和公众对这种制度产生质疑。本课题研究通过对澳大利亚和新西兰两国行政问责进行全方位的比较分析,一方面,可以探索出行政问责制的立论基础,包括与澳大利亚、新西兰两国政治社会生态和行政制度本身的关系,有助于丰富对行政问责制理论的认识,包括行政问责制具有的共性特点和具有国别的差异,这必然能够为我国行政问责制构建提供借鉴;另一方面,有助于深化我国对行政问责制基本理论的研究与创新。目前我国对于行政问责理论基础的研究多是借助于西方民主政治理论,这些都是在西方政治环境下产生的理论,通过比较研究,特别是通过梳理分析澳大利亚、新西兰两国行政问责制的差异,有助于我们消化、吸收以及内化能建构起中国特色行政问责制的基础理论,这在很大程度上将推动我国行政问责基本理论的研究和创新。另外,行政问责制基本理论对我国推进责任政府建设和法治政府建设同样具有重大的意义。
  
  1.1.2.2 现实意义
  
  目前我国的行政问责制尚有诸多不足,如问责主客体不明确;问责的范围不明确;问责的方式和程序不规范等等。中国属于发展中国家,许多制度包括行政问责制都需要经过探索和实践以不断地取得进步;澳大利亚、新西兰经过发展已经成为发达国家,在包括行政问责制等制度上具有大量的成功经验。通过对澳大利亚、新西兰两国的行政问责制进行比较,从社会经济和制度文化背景出发,必然可以发现行政问责制及运行过程中的一般性规律,并通过将这些经验与我国社会经济文化和政治制度的比较,从而选择问责制理论与我国制度环境结合最为有效的契合点,必然有助于在实践中建构起适合中国国情的、切实有效的行政问责制体系。
  
  1.2 研究现状述评
  
  1.2.1 国内研究现状述评
  
  截止到目前,国内学者还没有对澳大利亚、新西兰行政问责制进行系统的研究,只是在某些方面零星涉及这一领域。通过对知网进行检索,与本课题相关的学术论文较少。搜集到的学术论文主要研究的是澳大利亚、新西兰两国教育问责。李爽所撰写的《澳大利亚高等教育问责制度研究》,是国内第一篇涉及澳大利亚问责制的硕士论文。该论文对澳大利亚高等教育领域的问责制度进行了系统的介绍,深入地剖析了澳大利亚高等教育问责制的特性和不足,其论文结构和研究思路对于本课题研究具有很大的借鉴意义。司林波等的《教育问责制国际比较》一书对澳大利亚、新西兰两国的教育问责的经验和做法进行了总结,按照“背景-措施-特征-评价与启示”
  
  的篇章结构对两国的教育问责制进行概述,对澳大利亚、新西兰教育问责制的产生、发展、变迁进行了较为详细的阐述,这为本课题研究的开展提供了思路。陈欣的两篇论文从历史的角度对澳大利亚高等教育问责的发展阶段进行了梳理,并借助案例深入地分析了澳大利亚高等教育在问责制度层面和学校层面上的实践,其还介绍了澳大利亚高等教育问责改革的新举措。
  
  除了上述提及到教育领域的问责制,还有几位作者对澳大利亚、新西兰其他公共领域的问责制进行了论述,但这种研究不够深入,没有形成系统的研究。张彩虹在《中国责任政府建构与国际比较》一书中,提及到澳大利亚为确保本国政府提供高质量的公共服务,而建立各种机构和制度,其中最为重要的是公共服务委员会,其负责向国会做年度公共服务状况报告;还提及到增强对政府官员财政管理责任的追究。马希瑾等论述到 20 世纪 70 年代伴随着新西兰公共部门面临着严重的财政困难,公共部门服务绩效低等问题的出现,新西兰在推行行政改革的过程中,将公共部门的问责贯穿其中,并在公共部门问责方面进行了一系列的创新,其比较系统地论述了公共部门问责改革的特征。雷尚清等翻译的马克·珀瑞博的文章中提到公共问责这一概念,谈及新西兰早在 1962 年就颁布的《监察专员法》。根据该法案设立的监察专员专门收集任何与政府机构打交道的人对政府的抱怨,然后进行调查,监察专员每年向国会报告,由此可见新西兰的问责理念存在已久。
  
  综合以上与本课题研究相关学术成果的梳理和分析,我们可以发现国内目前对于澳大利亚、新西兰两国行政问责制的研究仍处于起步阶段,还没有系统地介绍澳大利亚、新西兰两国行政问责制的发展,更没有研究成果论及对二国行政问责的比较。
  
  1.2.2 国外研究现状述评
  
  作为次生民主政体的澳大利亚、新西兰两国,自上世纪 80 年代兴起的新公共管理运动中就开始了在公共领域问责方面的实践。澳大利亚、新西兰两国在行政问责制方面经历了类似的发展轨迹,积累了丰富的实践经验。国外学术界,特别是澳大利亚、新西兰两国的公共管理学界在此领域的研究成果较为丰硕。
  
  英国的 IPPR (Institute for Public Policy Research)论述到英国为了进一步推进“公务员改革计划”,对比分析了一些国家公务员制度中的问责制度安排,这其中包括澳大利亚和新西兰。其中,详细地回顾了澳大利亚、新西兰两国公务员系统中行政问责制度的发展,这里的问责对象主要是指内阁成员,也就是各部部长。在论述的过程中,该文以内部问责和外部问责为对比方法,这与我国目前的研究方式多有不同。
  
  Bill Ryan 和 Derek Gill 在《未来国家(Future State)》一书中谈到,随着新西兰公共部门改革的推进,多部门之间的合作为问责制的实施带来了挑战。这一挑战主要体现在责任源头混乱(Sources of Confusion),以至于在实施问责时,不能明确地界定问责的对象。为此,两位作者提出“共享式问责(SharedAccountability)”框架,该框架对于指导当前我国的行政问责实践具有借鉴意义。Victoria Wise 运用指挥者理论深入探讨了澳大利亚以“联合金融报告(consolidated financial reporting)”为形式提升金融领域中的问责效果,系统地分析了金融领域中的“联合金融报告”对问责所发 挥 的 作 用 . Jo Crib 在 “ Accounting for Something:Voluntary Organizations,Accountability and the Implications for Government Funders”一文中分析了新西兰当前新公共管理改革中第三部门的问责制度安排,认为当前新西兰对于第三部门的问责制度安排不够重视,通过加强对第三部门的问责以强化第三部门按照政府的需要和规定提供高质量的公共服务,这一研究领域目前来说在国内外的研究中较少涉及,而我国对于此领域的研究是从非盈利部门入手的。Jonathan Barrett 和 Gwyn Narraway在“Accountability and drinking-water in rural New Zealand”一文中,论述到新西兰公共服务领域中的问责。新西兰一些地区的饮用水不符合新西兰卫生部所规定的标准,根据新西兰《地方政府法案(2002)》,地方政府对于这一事情负有责任,由此作者构建了针对这一领域的问责框架。Christopher Steytler 法官论述了澳大利亚司法领域中透明、问责与反贪污三者之间的关系,提出澳大利亚司法领域问责中存在的困难,并由此给出了他自己的建议。澳大利亚昆士兰市政府在 2009 年发布了《昆士兰的正直与问责》一文,该报告详细地指出为了赢得公众的信任而在问责方面所作的努力,以增强行政部门的责任意识。该文为我们研究澳大利亚的行政问责提供了一个详尽的案例,该案例不仅为我们提供了昆士兰州的问责框架体系,还通过调研深入探析民众对于问责框架体系在具体实施层面方面的响应。Joanna Bird 以澳大利亚安全和投资委员会和澳大利亚审慎监管局为例,探究了问责的对象、范围以及潜在的挑战;回顾了澳大利亚不同类型的问责机制,指出尽管这些问责机制的存在,民众和官员认为当前的问责制度安排仍需要改进,但这一方面的改革始终步履蹒跚。从以上研究成果中可以看出其只是提及澳大利亚和新西兰的问责制度,并没有进行系统的梳理和详实的探究。
  
  1.3 研究内容与研究方法
  
  1.3.1 主要内容
  
  本文从澳大利亚、新西兰两国行政问责制的发展与演变入手,对澳大利亚、新西兰行政问责制进行全面概观。紧接着对比分析两国行政问责制的共性与差异,并分析造成这种差异的原因。最后对全文进行总结,畅谈对两国问责制对比研究的启示。本文主要由五章构成,主要内容如下:
  
  第一章,绪论。包括本课题研究的背景、意义、国内外研究现状与述评以及研究内容和研究方法。
  
  第二章,基本概念和相关理论。简要介绍行政问责制的基本概念,及行政问责制的理论基础,为下文具体分析澳大利亚、新西兰行政问责制作理论铺垫。
  
  第三章,澳大利亚、新西兰行政问责制概观。全面介绍了澳大利亚、新西兰两国行政问责制的发展演变。
  
  第四章,分析澳大利亚、新西兰行政的共同特点与差异,并归纳研究两国在问问责制建设与完善方面的成功经验。
  
  第五章,从比较视角畅谈对我国行政问责制建设与完善的启示。
  
  1.3.2 研究方法
  
  结合本文的研究特点和研究需要,拟采用以下研究方法:
  
  1.3.2.1 文献分析法
  
  文献分析法是指通过对相关文献的查阅、整理和分析,从而找出事物发展规律的一种研究方法。作者充分利用图书馆资源和 Google 学术检索,另外还通过 e-mail国外专家学者联系,获取珍贵数据或查询数据的途径,获得与本课题研究相关的一手资料。
  
  1.3.2.2 历史研究法
  
  通过追本溯源,从其发展历程中我们可以找到澳大利亚、新西兰行政问责制的缘起以及行政问责制与这两国的政治社会之间的耦合过程。在此基础上,我们才可以系统分析问责制,并进一步结合我国实际状况,探讨问责制在我国的“本土化”等问题。
  
  1.3.2.3 比较研究法
  
  根据预先选定的条目,对澳大利亚、新西兰两国进行逐次对比分析,从而得出两国在行政问责制度安排和实践方面的共性与差异,进而为我国构建中国特色的行政问责制提供借鉴。
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