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居民诉讼制度对我国的借鉴

时间:2014-04-16 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:4252字
  第四章 住民诉讼制度对我国的借鉴
  
  一、关于我国行政诉讼法修改的争议
  
  我国《行政诉讼法》自1989年颁布以来,行政诉讼制度得到很大的发展,但也暴露出诸多问题。尽管最高人民法院相继颁布实施了一系列关于行政审判工作的司法解释,但结构性问题仍有必要从立法上修补。当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求,扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。原告资格的扩展是与受案范围紧密相关的,若受案范围仅限于直接的权利人,则不孚有法定权利的利害关系人,如孚有反射利益的间接的利害关系人无从投诉。在公共利益受到行政行为损害时,由于一般没有直接利害关系人,公共利益将因没有人够资格做原告而失去保护,公益诉讼也不可能建立。
  关于受案范围,修改的基本思路是行政诉讼受案范围的大小直接关系司法监督行政的强度和保障公民权益的力度,是行政诉讼制度的一个支撑点。《行政诉讼法》规定的不足之处在于:受案范围过窄,只限于“具体行政行为”;第十一条所列举的八类具体行政行为的分类标准不统一,从立法技术上讲存在瑕疵;“肯定列举”叙述模式不利于保护相对人权益。因此,建议稿@着重作了以下修改:以“行政争议”作为界定行政诉讼受案范围的肯定概括标准;以“肯定概括加否定列举”模式来界定受案范围;将规章以下的行政规范性文件纳入行政诉讼的附带审查范围。
  目前,有关行政公益的纠纷领域有日益增多之势。对于建立公益行政诉讼制度,学界与实务界基本形成了共识。最高人民法院在2009年下发的《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》中指出,要“积极探讨研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式”.学者们则提出了将公益纠纷纳入行政诉讼受案范围、赋予公民提起公益行政诉讼的权利、赋予公益组织起诉权利和完善诉讼代表人制度等改革设想。
  
  二、日本住民诉讼制度对我国的借鉴意义
  
  (一) 在我国的可行性
  
  如果把法院比作提供行政救济的“医院”或“药房”,那么诉讼种类就是医院的“科室”或药房的“药方”.-种法定类型的诉讼,对应的就是行政诉讼法中规定的对于公民基本权利进行保障的一种特定法律方式。在不断扩大行政诉讼类型的过程中,我国公民的法律权利才能不断完善,实现无漏洞保护。日本的住民诉讼制度是为了防止地方公共团体的财务管理的腐败,确保作为居民信托财产的地方公共团体财产的管理正常化,基于直接民主主义的理念设计的特殊诉讼制度。它是以居民自身追究自治体职员的杜撰的支出负担行为、出纳行为等的违法性,防止对地方公共团体的财产带来损害为目的。它主要是处理公共资金的支出、公有财产、物品的管理和处分、合约的缔结、公共资金的赋课征收的懈怠等财务会计上的作为、不作为等违法性问题。住民诉讼起源于美国的纳税人诉讼制度,在与本国现状不断融合的过程中,发展成为现代的住民诉讼制度。这一制度在日本巳日臻成熟,并得到广泛地运用,特别是4号请求,在维护日本地方自治体的管理,特别是财务管理方面起到了至关重要的作用。它是日本地方公共团体居民参与公共行政,监督公共行政的重要手段。日本住民诉讼制度的最大特点就是它只针对政府行政行为中的财务会计上的违法行为。不仅是住民诉讼,住民诉讼的前置要件-住民监查请求也要求它的对象是财务会计上的行为(包括违法事由和不当事由)。日本的住民诉讼制度与美国的纳税人诉讼制度有着相同的功能,都能够为公众参与监督地方公共财政,促进地方自治,起到重要的作用。但是美国诉讼制度属于英美法系,是在衡平法基础上发展起来的诉讼制度。与中国法制同源的日本诉讼制度一住民诉讼制度相对来说,能够更好地为我国行政诉讼法制建设所借鉴。
  结合我国正在不断完善中的诉讼制度一公益诉讼制度,对住民诉讼的研究是一个很好的契机。它们有着很多的共通之处,它们的性质、地位、出诉权者、作用非常地相似。因为公益诉讼多是在民事诉讼的框架内来探讨,如果将它放入行政诉讼体系中来探讨,能够发挥更大的功效。梁慧星法学家曾在人民法院报上关于纳税人诉讼问题发表过一篇文章。希望借鉴发达国家的经验,让全部行政权的行使纳入司法审查的管辖,形成纳税人诉讼,通过以私权利制衡公权力,达成法制建设的目的。梁老师提出,现在的以公权力制衡公权力的结果,只会让行政权力不断扩张与膨胀,行政权力并没有受到一定的控制与制衡。我国目前也存在着像円本的住民诉讼的诉讼提起事由,比如公共工程发包、出售企业、政府采购、国有资产流失等情况。中国的现状也需要我国引入这一制度。住民诉讼制度很可能在一定程度上可以提供一种方法解决我国一直以来存在的难以解决的顽疾。按照我国传统法理,假如行政权的行使直接损害的是具体的公民、法人或者其他组织的合法权益时,这时受害人起诉,行政权的行使才会受到司法的审查。但是如果没有具体的直接损害对象的话,即使由个人提起诉讼,法院也会驳回起诉。理由可能是提起诉讼的个人不具备诉之利益,进而不具备当事人的资格。在这种情况下,即使行政权行使行为严重地违法,即便严重损害了国家和社会公共利益,也不会受到司法的审查。在这一点上,引入住民诉讼存在着深刻的积极意义。
  
  (二) 引进住民诉讼前置程序的积极意义
  
  1、住民监查请求发挥的作用
  住民监查请求程序相对于住民诉讼程序适用的对象更加广泛,同时发挥的作用也更加广泛。广义上来说,日本的住民诉讼制度应该包括其前置程序-住民监查请求。因为依据日本地方自治法第242条第2款第1项的规定,住民诉讼采取的是住民监查请求前置主义,在提起住民诉讼前,必须前置提起住民监查请求。住民监查请求与住民诉讼不同,它是在行政过程中进行的监查请求,而住民诉讼是针对已实施的行政行为提起的行政诉讼。所以住民监查请求的对象并不限于违法事由,对于不当事由的监查也可以进行申请。因此相对于住民诉讼,住民监查请求制度针对的对象更加地广泛,不仅包括财务会计上的违法行为,也包括针对不当事由申请监查请求,这样一来其发挥的作用也更加地广泛。
  住民监查请求是作为对住民诉讼的提起条件进行筛选的一个作用。在对监査委员所做出的监查结果或者是劝告存在不服,对地方公共团体的议会、首长以及其他执朽机关或者工作人员所做出的措施存在不服,或者提出监查或者劝告请求后经过60曰,监查委员没有做出相对回应,议会、首长以及其他执行机关或者工作人员不采取措施时,才会给与请求人30日的起诉期限,提起住民诉讼。这样可以在进入司法审判途径之前,对地方公共利益进行有效救济。
  
  2、引入的积极意义
  通过对日本住民诉讼制度中设置住民监查请求前置制度的必要性的考察,我认为设置这一制度非常有必要。因为如果没有监查前置的话,住民诉讼制度的门槛将变得非常低,只要符合诉讼标的要件、诉讼原告适格,即可提起住民诉讼。住民诉讼将得不到有效的控制,同时也会不断提高行政裁判所的业务量。同样在公益诉讼中也可以借鉴日本诉讼的诉讼程序,在提起公益诉讼之前设置公益监查前置程序。即设置专门的公益监查机构,来审理来自公民、法人、社会团体的监查请求。多一道手续来提供给行政相对方的监督权利,让此权利行使起来更加地方便有效。设置监查前置制度既可以保证上级政府的监督权的实施,又能够有效地保障居民的诉讼权利。
  此外,在我国现实中存在的各种公共利益遭受侵害而无力保护的现象。例如工厂环境污染现象、财政支出不透明现象、财政支出违法现象等,都可以通过居民自发的监督,用司法途径来维护社会的公共利益。体现了用司法权来制衡行政权,为以我国人民法院的审判权来维护公共利益提供了参考。我们可以参考住民诉讼制度中的四种请求形式,灵活运用其中的诉求,通过对违法事由请求取消其行为或者进行无效确认,禁止该决议的执行,请求赔偿损失等手段,来监督行政执行、追究行政责任、保障财政健全。它也许能够开辟一种新的有效途径来解决中国现实中存在的各种公共利益遭受侵害而无力保护的现象。
  日本的实践也证明了,在抑制公款消费反腐败问题上,来自房民的自下而上的直接监督,会比来自官僚制度下的自上而下的传统监督效果好得多。而在具体防止地方政府财政腐败问题上,地方公共团体的居民的主人翁意识以及强烈的法律诉求,对监督起到了决定性的作用。全国人大常委会制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》,对一些村民自治权利和自治组织活动等内容做了一定的规定,但是对于争议的解决途径没有作出规定。有些争议单纯属于村民个人与政府或者与村民委员会间的一般民事、行政纠纷,按照民事、行政诉讼程序所能够解决即可,但假如_及到村民公共利益或者自治权利本身的问题时,没有具体的救济措施。另一方面,为了保护和促进居民的参政意识,保障居民自治和村民自治的实现,在我国也有必要引入住民诉讼制度。
  
  三、补日本住民诉讼制度之短
  
  (―)扩大住民诉讼的被告主体范围
  
  在论文的第二章笔者有详细地阐述自己关于日本住民诉讼制度在日本诉讼制度中的地位、作用、意义。从其地位不难看出住民诉讼制度属于客观诉讼、民众诉讼类型中的一种。而此处的民众诉讼与我国正在热议的公益诉讼十分相似,都是针对自身利益没有直接关联的违法事由,为了保障公共利益不受损害以及为了纠正公权力机关的违法行为,通过司法途径进行的法院审判。正如第二章第3部分中所述的那样,关于日本住民诉讼制度中存在的缺陷之一是日本的住民诉讼制度规定于日本的地方自治法中,它启示着此住民诉讼制度的对象范围仅限定在地方行政上。正如前文中所述,在内阁总理大臣例行公事参拜神社事件中,国民不可以向内阁总理大臣提出损害赔偿请求的诉讼,是因为法律没有规定与地方“住民诉讼”制度相对应的“国民诉讼”制度。在这一点上,中国正在发展起来的公益诉讼制度的可受理范围相对来说可能就比较广一些,任何组织和个人都可以根据法律法规的授权,对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为,有权向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的活动。
  
  (二)扩大住民诉讼的对象范围
  
  不仅是住民诉讼的可受理范围,住民诉讼的对象范围也比公益诉讼的对象范围更小。住民诉讼的对象只能限定在政府财务会计上的违法行为。而与此相对,公益诉讼还可以体现在与社会公益有关的很多领域,比如环境诉讼。我国目前环境问题日益严重,近期雾霾现象受到民众的极大关注。然而产生这些现象的根湄都需要大众的监督。环境侵权行为同政府违法支出行为一样,造成的损害往往都涉及到不特定多数人的利益,这样的诉讼制度的共同点是都具有公益性。我国可以在引入住民诉讼制度的同时,将其纳入公益诉讼的范畴,使我国在公益诉讼制度构建过程中能够更加完善详实。

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