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国内公共行政伦理与责任研究现状与展望

时间:2018-11-06 来源:管理观察 作者:戴晋媛 本文字数:5403字

  摘    要: 公共行政伦理与责任作为公共行政领域的精神纽带, 为新时代下法治政府和服务型政府的建设提供最直接、最原始的价值支撑。由于各国制度、历史文化传统和社会发展阶段的不同, 公共行政伦理与责任呈现出普遍性与特殊性的统一。本文通过论述西方公共行政伦理发展的历史演变, 并对我国当前相关研究现状进行梳理分析, 希望以此对我国公共行政伦理与责任研究的未来方向提供一定的参考价值。

  关键词: 行政伦理; 行政责任; 文献分析; 服务型政府;
 

国内公共行政伦理与责任研究现状与展望
 


  1、 公共行政伦理与责任研究的价值分析

  十八大以来, 党中央从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了“四个全面”这一重大战略部署, 开启了法治政府和服务型政府建设新时代。在扎实推进全面依法治国的同时, 通过执行中央八项规定、开展党的群众路线教育实践活动以及“三严三实”“两学一做”专题教育等, 坚持反腐败零容忍全覆盖, 全面从严治党取得了重大成效。

  党的十八大以来推进的一系列重大举措使得我国公共行政进入了新的发展阶段, 与此同时公共行政伦理也面临着变化和重构的过程。公共行政伦理与责任研究就是为解决新形势下公共行政发展进入新阶段过程中面临的难题和挑战而进行的系统化研究, 是我国公共行政“硬规范”与“软约束”均衡发展的必然要求。公共行政伦理是公共行政主体运用公共权力进行公共政策制定、公共事务管理、公共服务提供过程中所应确立和遵循的伦理约束与价值取向[1], 由于我国公共行政伦理的主流研究在公共行政实践中受到官僚制理论框架的限制, 只能从公共行政责任的角度去进行其思想论述, 因此提出公共行政伦理与责任概念将有助于防止对相关内容的碎片化与空泛化研究。

  公共行政的理论与实践具有明显的历史性和地域性, 其价值取向和行为导向因时代和国家的不同而有着各自的诠释, 因此, 通过对西方公共行政伦理的发展演变以及我国公共行政伦理与责任的研究现状进行梳理分析, 在理论层面上将有助于完善行政伦理和责任研究体系, 在实践层面上能够为“四个全面”战略布局提供行政伦理支撑, 推动履行公共组织和行政人员的责任[2]。

  2、 西方公共行政伦理发展的历史演变

  20世纪以来由威尔逊、古德诺、怀特等人开创的公共行政学取得了丰硕成果, 公共行政伦理伴随着西方公共行政学的发展逐步受到重视, 经过百年历史的多次范式转换与更迭, 公共行政伦理的价值大体经历了四个阶段的演变。

  2.1、 行政伦理萌芽阶段

  这个阶段是从19世纪80年代到20世纪20年代末, 学者们更多关注的是公共行政制度的设计和行政效率的提高。英国学者伊顿最早意识到并提出行政道德, 他在《英国公务员考试》一书中指出公共权力商品化 (1) 的长期存在使人们忽略了行政道德伦理, 应该将任命行政人员的方式改变为依照道德、能力委派, 这种制度的改革是政治公正和社会道德的检验和标志。威尔逊在《行政学研究》中指出, 通过教育、摆事实、讲道理可以有效提高人性, 但是人性的善化不一定必然带来有道德的行为, 因此还需对行政行为实行权威的、结构上的制约[3];古德诺在其经典着作《政治和行政:一个对政府的研究》中对政府及其行政人员的职责做了具体规定, 并提出要对行政行为进行自上而下的制约以使政府更加负责。

  2.2、 行政伦理发展阶段

  这个阶段是从20世纪30年代到60年代末, 人们开始意识到公共行政伦理的重要性和必要性。迪莫克认为美国社会对效率己经形成了无可置疑的崇拜, 应当提倡忠诚、美德、谦逊等行政哲学理念来更好地为公众服务, 以实现政府的目的。怀特在《公共行政研究的叙事基础》中, 关于公共行政研究哲学基础的讨论对行政伦理规范的使用来说很有价值。1935—1941年美国行政学界曾掀起过一场以弗雷德里奇和范纳为代表人物的行政伦理大论战, 两方争论的焦点是行政官员操守应通过内部控制还是外部控制来实现。美国公共行政协会分别于1952年、1959年和1963年召开过三次全国性的行政伦理学专题研讨会, 使得行政伦理的重视度大为提高, 为行政伦理学的产生奠定了良好基础。

  2.3、 行政伦理成熟阶段

  20世纪70年代到80年代行政伦理逐渐发展成为一门独立的学科, 这一时期的代表学者主要有斯克特、哈特、罗尔斯、弗雷德里克森等。斯克特和哈特认为公共行政实践若过分依赖实证主义将导致行政危机, 提倡注重公共行政行为的价值研究, 并以此推动公共行政伦理的健康发展。罗尔斯在《正义论》中主张公平正义必须成为公共行政的价值目标, 重视人性和行政伦理的研究, 倡导社会公平并使其成为新公共行政运动的核心价值;弗雷德里克森在《新公共行政学》一书中将研究焦点凝聚在公共行政的“公共”部分, 反思其固有缺陷, 强调政府的责任和义务、社会公平和民主等, 在关注效率和经济的同时, 致力于对行政道德问题的研究。

  2.4、 行政伦理的深入发展

  这个阶段是指20世纪80年代至今, 行政伦理学作为独立学科得到极大发展, 库珀、登哈特、路易斯等人对此做出了重要贡献。库珀在《行政伦理学:实现行政责任的途径》中指出以权力冲突、角色冲突、利益冲突为主要表现的行政伦理学困境是不可避免的, 但可以通过内外部控制两种方法来维持公共组织中的负责任行为, 并提出行政人员应该在组织中保持伦理自主性。[4]在这一时期, 对公民负责的伦理价值作为新公共服务的一大基石, 使得“责任中心主义”成为新公共服务范式下公共行政伦理的中心价值, 而民主、公平正义、公共利益等理念也成了行政伦理追求的目标和价值关键词。

  3、 我国公共行政伦理与责任研究现状

  公共行政伦理与责任相关研究在我国起步较晚, 随着公共管理硕士专业学位教育项目 (MPA) 被引入之后才开始逐渐形成规模。王伟主编的《行政伦理概述》是我国行政伦理研究的第一部专着, 随后张康之教授《寻找公共行政的伦理视角》《公共行政中的哲学与伦理》和《公共管理伦理学》等着作的出版, 对于国内行政伦理学的广泛发展起到了重要作用。总体来看, 当前我国公共行政伦理与责任的研究主要集中在以下几个方面:

  3.1、 对行政伦理的界定

  王伟较早对行政伦理的概念进行界定, 他认为从行政人员个体角度来看, 行政伦理是指行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和;从行政机关组织角度来看, 行政伦理是指行政体制、行政领导部门以及党政机关在从事行政领导、管理、协调、服务等公共事务中所遵循的政治道德与行政道德的总和。高力认为行政伦理是一种特殊的职业道德, 即从事政府公职工作的人员所需遵守的道德准则和行为规范;张康之则将行政伦理的内涵加以扩充, 提出行政伦理应当包含行政人员的个人道德、行政管理的职业道德、行政机构的组织伦理以及行政过程中的政策伦理[5]。娄成武提出伦理和道德的含义是基本相通的, 都是指经过一定方式的协调和治理, 使社会生活和人际关系符合一定的秩序和准则。

  3.2、 对行政人员伦理的讨论

  王伟和鄯爱红认为行政伦理即公共行政领域中的伦理不是一个独特的专门领域, 但却渗透在政治和公共行政的整个过程, 体现在行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等各个方面, 公务员行为规范是行政伦理规范体系的重要组成部分, 是公务员必须遵守的从政伦理准则。谭开翠和王红雨认为行政伦理规范作为约束和控制公务员行政行为的规范性文件, 是公务员及其行政行为本身的客观需要, 完善行政伦理规范体系是制止和预防公务员行政行为失范的有效途径。而刘福元从法治角度提出公务员行为规范是行政机关监督和制约其行政人员的重要手段, 也是内部行政法要解决的关键问题之一。

  在公务员行为规范体系中, 伦理规范对公务员的政治立场、职业道德、业务素质等具有鲜明的统领性和导向性作用, 因此构建行政人员伦理规范是公务员职业伦理的制度体现, 有利于为公务员树立明确的行政价值观, 并能借助奖惩机制强化伦理约束力。[6]还有学者通过研究国外公务员行政伦理发展现状, 如谢文新介绍美国、新加坡等国家行政伦理的法制化内容及独立的行政伦理关系体系, 以此为背景来比较分析我国公务员行政伦理制度建设现状及存在的问题。

  3.3、 对服务型政府行政伦理的讨论

  段龙飞较早地对服务型政府行政伦理进行研究, 他认为服务型政府作为一种新型的政府治理模式是当今世界大多数国家在行政改革中所追求的目标。而服务型政府不同于传统政府的地方就在于其以服务为价值取向的行政伦理诉求, 具体表现在提供公共服务、保障公民权利、承担公共责任、秉承法治精神等一系列行政理念上的改变以及对服务精神的现实追求。毕铁居认为服务型政府的行政伦理构建应包括法制构架和自律机制构架两方面, 行政伦理的重构要正确处理行政伦理“他律”和“自律”的关系, 坚持行政伦理的最低要求与最高追求相统一。石国亮将行政伦理比作为公共行政的“软件”, 基于服务型政府的视角对行政伦理研究进行概括和总结, 并提出行政伦理的内涵、定位、困境和建设等方面的新见解。

  3.4、 对行政伦理失范问题的讨论

  党秀云认为政府公职人员是行政伦理失范的主体, 在政府公职人员行使公共权力、实行公共行为的过程中极易产生伦理失范问题, 因此要以公职人员内在的道德标准来调整错综复杂的利益关系。周奋进则认为行政伦理失范的问题不仅仅是行政人员, 不可避免地会涉及到行政机关, 行政伦理的相关制度规范应该对行政机关和行政人员都具有约束和导向作用。关于行政伦理失范的内容, 沈士光认为行政伦理学本身就是应用伦理学, 应该将伦理学中的善良、守信、公正等价值观与政治学、行政学、社会学、心理学当中有关的行为规范与职业要求相结合, 以此来分析行政主体的伦理失范问题。

  3.5、 对行政伦理困境的讨论

  有的学者主要从行政人员伦理困境的成因和解决措施上入手加以探讨, 如郑国宁认为伦理标准的争议性以及官僚科层制所引起责任冲突造成行政人员在道德操守和实际行动上的分离, 在社会角色与职业角色的双重夹击下就会陷入伦理困境。李靖强调行政伦理的可贵之处在于可以通过建立一套价值体系来使行政人员自律自省, 当行政人员陷入伦理困境而难以抉择时, 能够通过这套价值体系来排列行政伦理的价值等级与次序, 进而化解责任冲突。唐平秋和唐宇婷认为要突破中国传统社会中“差序格局”带来的行政伦理困境, 需要加快推进政府改革, 优化行政组织;破除官本位文化, 强化公共责任意识;提高权力运行透明度, 完善对行政行为的监督;以道德和法律入手, 加强对公共行政行为的控制。[7]还有的学者从行政组织伦理困境方面进行探讨, 如白洁认为公共行政活动不再是与道德无涉、价值中立的领域, 而是一个时时需要进行道德判断和伦理选择的领域, 行政组织作为重要的公共行政主体应当遵从符合社会发展和公众认可的价值标准, 主动回应社会核心价值的要求。

  3.6、 对行政伦理法治化的讨论

  李春成质疑行政伦理法治化的主张, 他认为道德自主性是行政伦理的基石, 行政伦理所关注的是行政人员的行为是否合乎伦理而不是合乎法律, 行政人员作为意志自由的个体, 希冀通过制度主义的锁链来规范其言行是不现实的, 应当超越法治的权威观去提升行政人员道德水准。张康之则肯定了法律的作用但也更强调伦理的范畴, 他认为法律与伦理是互为补充而不是彼此对立的。一些学者认同行政伦理法治化的必要性, 如肖勇认为伦理也需要有规范力, 这就必然需要通过法治化的形式才能体现出来, 用法律的权威性和强制力来规范行政人员的伦理观念, 同时也能规范职业伦理的内容和标准。王伟提出行政伦理的基本问题是权力与利益的关系问题, 防止公共权力机关由社会公仆变为社会主人是加强行政伦理法制建设的基点, 要推动行政伦理规范体系逐渐内化为公务员的道德品质, 从而实现公共领域廉政建设的目的。

  4、 我国公共行政伦理与责任的现实走向

  综观国内公共行政伦理与责任相关研究, 可以发现当前对公共行政伦理与责任的研究视角多聚焦在公共行政人员的责任建设和行为约束上, 在研究方法上以理论方面的静态研究为主, 总体局限于现象和经验的描述而缺乏理论框架和必要的数据支撑, 相关研究的系统性和应用性还不能满足推进国家治理体系和治理能力现代化的实际需要。因此, 如何化解新形势下公共行政伦理与责任的困境显得非常必要和紧迫, 构建出符合当代公共行政目的与实践的行政伦理与责任体系就成为今后公共行政领域的首要任务, 关键点在于从我国公共行政的范畴和价值选择出发, 探索具有中国特色的行政伦理与责任理论价值体系以及评价指标体系, 推进当代中国行政伦理与责任制度化建设。

  我国公共行政伦理与责任制度化建设的具体内容包括制定行政人员伦理职业标准, 建立行政伦理组织, 完善行政伦理教育体系以及完善行政问责制度等[8], 其目的是为了实现以政府责任为核心的善政目标 (“善的政府”) 和以公务员职业道德为基础的廉政目标 (“善的公务员”) , 这两大目标作为公共行政的归宿点和落脚点, 也是公共行政伦理与责任研究在未来发展的空间和方向。

  参考文献:

  [1]王云萍.公共行政伦理:普遍价值与中国特色[J].中国行政管理, 2011 (12) :103-108.
  [2]王忠才.我国公共行政责任伦理研究探讨[J].党政干部学刊, 2016 (3) :58-63.[3][美]马国泉.行政伦理:美国的理论与实践[M].上海:复旦大学出版社, 2006.[4][美]特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社, 2001.
  [5]张康之, 李传军.行政伦理学教程[M].北京:中国人民大学出版社, 2009.
  [6]刘福元.公务员伦理规范的立法与完善——行政伦理的规则之治探析[J].理论导刊, 2015 (10) :107-113.
  [7]唐平秋, 唐宇婷.差序格局视域下的行政伦理困境成因与出路[J].探索与争鸣, 2015 (3) :58-61.
  [8]廖炼忠.当代中国行政伦理制度化研究[D].云南大学, 2014.

  注释:

  1 公共权力商品化一般是指政府部门的寻租、腐败行为。

    [1]戴晋媛.我国公共行政伦理与责任研究文献综述[J].管理观察,2018(28):60-62.
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