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政府职能的导出与群团职能的导入

时间:2019-02-18 来源:青年学报 作者:胡献忠 本文字数:11000字

  摘    要: 当代中国, 在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中, 政府转移相关职能和事务有利于创新行政管理方式, 也有助于创新社会治理体制。从法理上讲, 党的群团组织应该成为承接政府职能的承接主体。但是, 群团组织不是什么都可以承接, 也不是所有的群团组织都能够承接, 更不是承接得越多越好, 而是要承接那些与自己组织属性相符或相联系的、适合群团来承担的、有能力做而且能做好的公共服务。这些职能或事务不是从政府职能中整体切块, 而应该是根据群团的内部结构和具体能力, 实施结构性承接。推动政府转移职能和群团组织承接职能, 应该遵循循序渐进原则、分类原则、适合原则、承接方式多样化原则;政府要主动作为, 做好相关制度化安排;群团要切实提高能力, 完成公共服务的无缝、有效对接。

  关键词: 国家治理现代化; 政府职能转移; 群团组织; 公共服务; 资源整合;

  Abstract: In contemporary China, in the process of promoting the modernization of the country's governance system and capacity, the government transfers relevant functions and affairs in order to“downsize”and reduce administrative costs; it also helps realize the transformation of the government's role so as to perform its functions in an all-round and accurate manner and effectively improve the quality of public services. To undertake parts of the functions and affairs of government transference, the group organization is not supposed to undertake everything, and definitely not the more the better, but to undertake the public services which are compatible with their own organizational attributes, and are suitable for the mass organization to undertake, and can be performed well. These functions or services should not just be taken directly from the government functions, but should be carried out in accordance with the internal structure and specific capacity of the mass organization. In order to promote the transfer of government functions and group delegations, we should follow the principle of gradual progress, classification, appropriateness and diversification; the government should take the initiative in making relevant institutional arrangements; the mass organization should effectively improve its ability to complete the seamless and effective docking of public services.

  Keyword: the modernization of national governance; the transfer of government functions; mass organization; public service; resource integration;

  中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标, 这对于中国的政治发展, 乃至整个中国的社会主义事业建设来说, 具有重大而深远的理论意义和现实意义。正如俞可平所指出的那样, 国家治理的理想状态, 就是善治。善治就是公共利益最大化的治理过程, 其本质特征就是国家与社会处于最佳状态, 是政府与公民对社会政治事务的协同治理。[1]而《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》 (以下简称中发[2015]4号文件) 的出台和中央党的群团工作会议的召开, 使群团改革一下子被提上议事日程。如果将这一政治命题放在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中去考察, 那么, 群团组织承接政府职能转移无疑就成为一个比较突出的现实问题。

  所谓群团组织, 是中国特色社会主义语境下特定的政治社会现象, 有其深刻的历史逻辑和现实合理性。当代中国的社会组织分为两个大类:一类是归政府民政口管理服务的普通社会组织, 这类组织比较接近国际通行概念中的“非政府组织”或“非营利组织”;一类归党委直接领导管理的群团组织, 这类组织带有明显的政治色彩 (教育、引导、统战等) , 同时具有相当的社会功能 (为所联系群众提供一定的公共服务, 维护其合法权益等) 。具体而言, 党的群团组织在中央层面包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国青年联合会、中华全国妇女联合会、中国科学技术学会、中国侨联、中国残疾人联合会、中国文学艺术界联合会、中华全国工商业联合会等22家由国务院机构编制管理机关核定, 并经国务院批准免于登记的团体。省市县各级以此类推。

  中发[2015]4号文件指出:“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量。各级党委和政府要合理配置职能和资源, 支持群团组织依法参与社会事务管理, 把适合群团组织承担的一些社会管理服务职能按照法定程序转由群团组织行使;支持群团组织立足自身优势, 以合适方式参与政府购买服务。群团组织承接政府转移职能要试点先行, 承接职能后应该建立符合公共服务特点的运行机制, 确保能负责、能问责;参与政府购买服务, 要严格管理、规范实施, 做到政府放心、社会认可、自身有活力。”[2]在各地探索实践的基础上, 政府向群团转什么、怎么转?群团组织接什么、怎么接?这些问题涉及政府职能的导出与群团职能的导入两个重要方面, 亟待从理论和实践上进一步破题。

  一、国际通行的政府职能转移理论与社会组织的功能定位

  20世纪80年代, 非政府组织在国际范围内迅速发展, 被称为“一场全球结社革命”。在某种意义上, 这场“革命”是对“市场失灵”和“政府失灵”的回应。西方主流经济学家认为, 市场是提供社会产品与服务的最佳场所, 但是如果完全竞争市场所假定的条件得不到满足, 导致市场配置资源缺乏效率或造成经济波动, 以及按市场原则进行收入分配而出现不公平现象时, 就会出现“市场失灵”。比如, 营利性公司或企业在为客户提供服务时, 很可能利用自己在信息不对称关系中所占据的优势地位欺骗消费者, 谋求自己利益的最大化。[3]与营利组织追求投资回报不同, 社会组织在市场上的功能是为组织成员提供利他性服务和令人信任的、非竞争性和非排他性的公共产品。

政府职能的导出与群团职能的导入

  当然, 从理论上讲, 政府也应该是对“市场失灵”的有效补充, 但政府也会“失灵”。因为政府部门提供公共产品具有垄断性和非选择性, 它定位于大多数人的需求, 有“中位选择”倾向, 无法满足群体与个人的特殊需求;而且政府体系作为一个庞大的科层体系, 缺乏自主性运作组织的自主性、首创性、挑战性等激励动力。而市场、社会组织反过来又可以提供私有产品的替代物来弥补公共物品提供中的“政府失灵”。尤其是社会组织, 由于在社会体系和结构中有着与企业和政府不同的功能, 它强调的不是经济效益、科层尊严, 不是利益取舍、权力抗衡, 而是关注人们的生活本原, 维护稳定, 增进和谐, 因此在“双重失灵”的境况下, 其相对优势就显得弥足珍贵了。

  但是, 志愿同样也存在“失灵”的风险, 这缘于社会组织的资源是有限的, 没有经营性收入, 也没有强制性税收, 当社会自发的机制无法获得足够的资源时, 社会组织提供服务的局限就会显现出来。此时, 社会组织需要政府给予资源上的支持。

  因此, 萨拉蒙提出, 政府为实现自己的目标, 可以将提供公共服务的任务委托给民间组织来承担, 政府负责掌握全局和提供公共资金支持, 第三部门负责提供服务, 二者之间达成一种依赖各自比较优势的分工, 各自发挥出自己的特长, 这就是委托政府理论。稍后, 西方学界又提出政府与非营利部门互动的合作模式, 即政府使用授权许可与合同的方式来支持非营利部门提供服务。萨拉蒙本人也进一步倡导一种政府与非营利部门的合作伙伴或契约型关系。而这种合作关系需要一个前提, 这就是政府在理念和职能上的自我革命。西方新公共管理理论主张, 应当把政府的政策职能与管理职能分开, 调整政府与社会的关系, 引进私营部门的管理方法和经验, 利用市场和社会的力量, 提高公共部门的工作效率。美国学者奥本斯就认为, 政府职能应该是“掌舵”而不是“划桨”。[4]

  一个理想的状态是, 政府、市场与社会组织在公共服务供给中形成良性伙伴关系, 分工协调, 密切合作。综合国际经验, 政府职能转移的形式主要有: (1) 改革政府自身行政编制和管理模式, 将直接提供公共服务的部门分离出来, 进行专业化管理, 包括教育机构、科研机构、公共设施管理、公共场馆运营等; (2) 合同外包, 即政府确定某种公共服务的数量和标准, 然后对外承包, 这种形式适用于涉及面广、数额较大、产品内容的标准化程度较高、便于进行监管的公共服务项目。合同外包可以引入市场竞争机制, 并借助专业化的运营和管理模式, 增加产出, 降低行政成本。 (3) 对传统垄断行业进行市场化改革, 允许民营参与者进入, 并鼓励社会资金作为公共福利基金的重要补充。 (4) 培育社会组织, 承担公共职能。对于那些不能直接以经济绩效来衡量其产出的公共服务, 则交由各类社会组织承担。社会组织相对政府而言在承担特定公共职能方面具有更强的专业性, 以及更为有效的动员协调能力。

  这就是说, 政府职能中的某些事务可以转移给市场中企业组织或私人部门, 也可以转移给社会组织。就后者而言, 政府可转移的事务主要包括: (1) 制定行业标准, 对本行业进行自我监管; (2) 为政府提供政策咨询和立法建议, 协助开展社会调研; (3) 维护劳动者、消费者、未成年人等群体的合法权益, 维护公民的基本权利, 为公众提供公益性的法律和政策咨询; (4) 组织开展公益活动、慈善活动和志愿者服务, 尤其是针对贫困地区和弱势群体提供志愿性专业服务; (5) 保护生态环境, 监督企业是否存在环保违法行为; (6) 协助社区开展基层治理, 调解邻里、社区矛盾纠纷, 提供专业的社会工作服务; (7) 为创业者提供专业咨询和资源共享平台; (8) 在各类文化领域中组建协会、俱乐部等, 促进文化事业和产业的发展; (9) 组织各类国际交流活动, 促进民间外交、公共外交、人文外交相互融合。

  二、推动政府职能转移对国家治理现代化的重要意义

  政府职能是政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。随着改革开放的持续深入, 政府职能的内容与边界逐渐清晰, 不断趋于科学化。当代中国, 在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中, 政府转移非核心职能和事务是为了“瘦身”, 降低行政成本;也是为了更好地“转身”, 实现政府角色转型, 从而全面精准地履行职能, 有效提高公共服务质量。

  第一, 政府职能转移是适应我国经济社会结构深刻变化的迫切要求。改革开放以来, 我国经济基础和社会结构都发生了广泛而深刻的变化, 政府正在由全能型转变为有限型, 由管理型转变为服务型。但总的来看, 政府职能转变仍然比较滞后, 直接配置资源的范围仍然过大, 对微观经济主体的干预仍然较多, 公共服务供给仍然不足, 市场监管和社会管理仍然相对薄弱。因此, 推动政府职能的转移, 从不该管、管不了、管不好的领域中退出来, 让市场真正发挥配置资源的决定性作用, 是完善社会主义市场经济的内在要求。

  自2003年抗击“非典”疫情以来, 政府的公共服务就越来越多地被社会关注。中共十八大之后, 政府的公共服务职能常常与宏观调控、市场监管、社会管理、环境保护等职能相提并论, 而且跃居前位。提供公共服务是“执政为民”理念的重要落脚点, 具体解决“为了谁”的问题。当然, 增强政府公共服务职能, 并不是说政府在公共服务方面要“包打天下”。

  2013年5月李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出, “要创新公共服务提供方式”, “必须把政府的作用与市场和社会的力量结合起来”, “凡适合市场、社会组织承担的, 都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担, 政府办事不养人、不养机构”。[5]这样一来, 政府可以腾出更多精力抓大事、议长远、谋全局, 更好地全面正确履行政府职能。

  第二, 应该转移那些政府不该履行的职能或不宜由政府实施的公共职能。政府转移职能, 就是将政府不该履行的职能从行政主体向市场主体和社会主体转移, 这里首先要厘清职能边界。哪些是不该政府履行的职能呢?根据中共十八届三中全会的精神, 政府职能可以概括为“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五个方面, 那么这五方面之外的职能就应该取消。就这五方面来看, 宏观调控、市场监管、环境保护三方面的职能是市场和社会无力承担的, 属于政府的核心职能, 不能向外转移;而对于公共服务、社会管理等方面的职能, 虽也属于政府职能, 但属于“社会能够办好”的职能, 应该逐步转移出去。这就是说, 政府职能转移的目的是把公共职能向社会导出, 把更适合放在社会上实施的公共职能交由社会主体承担。十三五规划建议也提出, 能由政府购买服务提供的, 政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的, 广泛吸引社会资本参与。

  从政府职能转移的具体领域来看, 2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 (以下简称国办[2013]96号文件) 规定, 政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务, 突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域, 要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。[4]非基本公共服务领域, 要更多更好地发挥社会力量的作用, 凡适合社会力量承担的, 都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务, 以及不属于政府职责范围的服务项目, 政府不得向社会力量购买。

  据目前各地政府购买社会服务的实践看, 内容大多涉及基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性和技术性事务等五大类。其中, 基本公共服务和社会管理服务涵盖了教育、医疗卫生、文化体育、公共交通、住房保障、社会保障、公共就业、养老助残等领域。比如, 广东省政府规定政府购买社会服务的范围有:教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、社会保障、公共就业等领域适宜由社会组织承担的部分基本公共服务事项;社区事务、养老助残、社会救助、法律援助、社工服务、社会福利、慈善救济、公益服务、人民调解、社区矫正、安置帮教和宣传培训等社会事务服务事项;行业资格认定和准入审核、处理行业投诉等行业管理与协调事项;科研、行业规划、行业调查、行业统计分析、社会审计与资产评估、检验、检疫、检测等技术服务事项;法律服务、课题研究、政策 (立法) 调研、政策 (立法) 草拟、决策 (立法) 论证、监督评估、绩效评价、材料整理、会务服务等辅助性和技术性事务;及其他按政府转移职能要求实行购买服务的事项等。

  第三, 政府职能转移的基本途径就是政府购买服务。所谓政府职能转移, 就是为了发挥社会主体在公共服务和管理方面的优势, 在政府主导下, 国家将部分公共行政职能向社会主体转移的行为或活动, 通过转移实现公共服务的社会化、实现国家与社会共同治理, 并以此促进政府职能转变。基于中国的政治社会运作实际, 政府职能转移的途径大概有:一是由政府直接授权, 特定机构承接;二是由政府委托, 相关机构承接购买服务;三是通过政府准许, 专业性机构参与;四是由政府认可, 相关机构创新承接;五是由政府转出, 相关机构“二传手”过渡承接;六是政府放权, 相关机构自由承接。

  就目前情况来看, 政府购买服务是较为常见的方式之一。所谓政府购买公共服务, 是政府为了更好地履行社会管理的职能, 将为社会发展和人民生活提供服务的事项交由政府主办的事业单位或有资质的社会组织等服务提供者来完成, 并根据其提供服务的数量和质量, 按照一定的标准进行评估后支付服务费用的一种模式。其目的在于创新政府公共管理的理念, 构建公共服务提供过程中的激励和约束机制, 通过公共服务提供方式的市场化改革, 提高政府公共服务的效率, 全面提升政府公共服务的水平, 最大限度地满足社会公共需要。

  国办[2013]96号文件规定, 政府向社会力量购买服务, 就是通过发挥市场机制的作用, 把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项, 按照一定的方式和程序, 交由具备条件的社会力量承担, 并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。2013年11月党的十八届三中全会提出, 推广政府购买服务, 凡属事务性管理服务, 原则上都要引入竞争机制, 通过合同、委托等方式向社会购买。[7]2014年12月财政部、民政部、工商总局联合印发《政府购买服务管理办法 (暂行) 》 (以下简称财综[2014]96号) 规定, 政府购买服务的内容主要是, 政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项。某种意义上说, 政府职能转移是最终目的, 政府购买服务是基本途径。

  第四, 群团应该承接那些跟自己组织属性相联系的、适合群团来承担的公共服务。国办[2013]96号文件规定, 承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织, 以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。[5]2013年11月十八届三中全会指出, 适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项, 交由社会组织承担。[4]中发[2015]4号文件要求各级党委和政府支持群团组织依法参与社会事务管理, 承担一些社会管理服务。财综[2014]96号文件规定, 承接政府购买服务的主体, 包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位, 依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。[7]这就是说, 承接政府职能转移的主体有企业、事业单位、社会组织等。那么群团组织在这其中是一个什么位置呢?

  研究认为, 群团组织参与承接政府职能转移, 一是有利于保证公共服务的实效性。社会力量向政府提供公共服务是未来发展的趋势, 但目前各地社会组织发展不平衡, 有的发育不健全, 自身实力较弱, 有的运作不太成熟。群团组织既具有坚定的政治方向, 又具有广泛的群众基础, 承接部分社会公共服务能够保证社会公共服务的公益方向, 为党和政府赢得人心。二是有利于群团获取公共资源, 回归群众属性, 淡化行政色彩。从群团组织的整体情况来讲, 服务群众的资源相对缺乏, 随着政府职能的导出和群团职能的导入, 群团组织的服务能力就会大大增强。三是有利于在人民群众、群团组织和党委政府三者之间达成有效的合作共赢。而因为有了一定的资源, 群团可以更好地孵化、培育、引领各类中小型社会组织, 将其纳入主流组织架构, 与党委、政府形成“互联、互补、互动、互通”的社会治理格局。

  当然, 群团组织也不是什么都可以承接, 不是承接的越多越好, 而是要承接那些与自己组织属性相符或相联系的、适合群团来承担的公共服务, 不是从政府职能中整体切块, 而应该是根据群团的具体能力实施结构性承接。

  三、群团组织承接政府转移职能面临的困境

  自1978年中国实施改革开放以来, 国家与社会高度一体化的状态开始松动, 政府与群团组织、社团的关系不断调整, 双方共生共强的因素持续增长。政府是国家的权威性表现形式, 群团组织、社团组织是现代社会的构成主体。政府与之关系的调整, 正是在国家与社会关系调整的大背景之下展开的, 同时又是国家与社会关系调整的具体承载。“全能政府”“无限政府”“建设型政府”要转型为“有限政府”“责任政府”“服务型政府”, 政府的部分职能必须向社会让渡, 也就是说政府回归到本位, 从而使构成社会的诸要素 (包括群团、社团) 都有自主发挥能量的机会和平台, 共同促进经济社会的繁荣与发展。这是构建现代国家、现代社会过程中的必然趋势。

  总的来说, 各级政府简政放权、群团组织参与社会治理取得了一定的成效。其中最重要的标志就是政府购买服务的领域不断扩大, 群团组织带领社会力量承接公共服务项目的积极性不断提高。从目前各地政府购买清单来看, 主要涉及基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性和技术性事务等五大类。

  但是, 鉴于社会运作的复杂性和人为因素, 政府转移职能并不是一件很容易的事情, 群团组织承接政府转移出来的职能也不会一帆风顺。而且, 政府购买公共服务作为一种新型的服务供给方式, 在中国仍处于探索阶段, 实践过程还存在不少问题。那么, 究竟难在哪里?

  第一, 一些政府部门观念转变还不到位, 不愿意放弃权力。自新中国成立以来, 政府及其部门在社会运行中属于掌控资源甚至垄断资源的强势一极。长期的计划经济形成了较为固定的权力范围, 虽然改革开放以来中央一直在推动转变政府职能, 但由于日积月累的工作惯性及复杂的经济社会运作现实, 使政府很难在“管”和“放”之间找到平衡点。有的把行政工作中有利益的权力 (如职称评定、等级考核、资格认证等) 抓住不放或不愿放到位, 而把容易得罪人、劳动强度大、直接面对群众的事项, 以“采购”方式转移出去。有的部委将所能外包的服务, 先给自己的事业单位或协会, 甚至可以为了转移职能而新建一些协会。许多政府不习惯群众说了算, 服务内容、服务标准设置不够科学, 不少社会组织包括群团组织只能跟着政府指挥棒转, 而不是跟着服务对象转。有的政府在购买服务过程中, 没有细化目录, 没有以群体划分, 而是大而化之的购买, 没有单独给群团组织划蛋糕。当然, 也有一些地方政府职能转移做得就比较顺畅, 比如广东省财政厅认为, 把钱交给群团组织, 是花小钱办大事。但目前能达到此认识水平的地方政府或部门并不多见。

  第二, 部分群团组织承接政府购买服务尚未完全做好准备。在承接政府购买服务过程中, 有的群团组织如科协本身业务能力很强, 下属有很多专业学会, 与政府转移出来的职能对接起来相对顺畅。但也有相当多的群团组织没有完全做好承接政府服务的准备。有的是没有意识去开展此项工作, 觉得承接政府购买服务是自找麻烦, 更乐意维持现状。有的自身资源、能力欠缺, 难以对接政府转移出来的职能。有的工作手段单一, 一般性搞搞活动还可以, 承接购买服务觉得无从下手。此外, 国办[2013]96号文件规定, “纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织, 也可根据实际需要, 通过购买服务方式提供公共服务。”[5]中央[2015]4号文件明确规定, 要把适合群团组织承担的一些社会管理服务职能按照法定程序转由群团组织行使, 并要求群团组织要以合适方式参与政府购买服务。也就是说, 群团组织属于购买主体之一, 它同时又是承接主体之一。在此状况下, 有的群团组织从政府手中承接之后, 可能会原封不动地转移给其他社会组织, 有“二政府”之嫌。

  第三, 相对缺乏制度化安排和可持续性。中央[2015]4号文件指出, 群团组织承接政府转移职能要试点先行, 承接职能后应该建立符合公共服务特点的运行机制, 确保能负责、能问责。这里指的就是要建章立制。现阶段社会组织承接政府公共职能在我国各地尚处于探索阶段。尽管《中华人民共和国政府采购法》规定了包括服务在内的采购范围, 但对于服务的理解局限于政府自身运作所需要的服务, 如后勤服务、信息化建设等, 政府为公众提供的服务未纳入采购范围。《政府采购法实施条例 (征求意见稿) 》《政府采购品目分类表》等, 也没有把教育、公共卫生、社会福利等公共服务纳入其中。同时, 政府购买公共服务的资金缺乏有效审计和监管, 政府购买过程不规范、评估环节走过场。

  四、推动政府转移职能、群团组织承接职能的路径分析

  从理论上讲, 国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理三个最重要的次级体系。有效的国家治理涉及三个基本问题:谁治理、如何治理、治理得怎样。事实上, 在市场化、全球化、网络化三峰叠加的当代中国, 政府已不再是公共事务治理的唯一主体, “社会本位”的理念应势而生。当前, 各地政府在社会组织合作方面积累了一些经验, 形成了一些制度, 比如形成了政府购买公共服务的五种模式, 即形式性购买、非竞争性购买、竞争性购买、直接资助、政府补贴。但是, 政府与群团组织的合作, 除广东等地外尚属探索阶段。面向未来, 政府和群团组织都需要重新审视自身特征、属性和需求, 努力在转移职能、承接职能过程中合拍合调, 各尽所能、各得其得, 共同推动公共服务进一步提质量、上水平。

  第一, 政府要主动作为, 做好相关制度化安排。长期以来, 中国公共服务基本上都是由政府提供的, 在职能转移过程中, 政府是“发球方”。因此, 从既有的政府公共服务供给方式嬗变为政府向社会组织或群团组织购买公共服务模式, 需要观念的转变和制度的配套。一是尽快转变观念, 厘清职能分界, 提升对政府职能转移的重要性、紧迫性的认识, 增强工作的主动性和自觉性。政府购买公共服务, 并不是推卸责任, 而是让渡了生产过程。二是落实中央有关文件精神, 及时回应群团组织重要关切, 对群团承接政府职能转移的能力进行实事求是的评估, 尽可能设计出一定数量的与群团组织属性、能力相对应的服务项目。三是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题, 变“政府配餐”为“群众点菜”, 让人民群众真正成为享受服务的主体。同时, 购买服务应该引入群众评价机制。四是建立健全政府购买的标准、招投标和监督评估等制度, 完善政府购买报务目录, 加强购买服务资金监管, 逐步形成提供主体多元化、提供方式多样化的公共服务新格局。

  第二, 群团组织要切实提高能力, 完成公共服务无缝、有效对接。在政府购买公共服务过程中, 群团组织是政府部门的重要合作伙伴, 既是沟通政府与所联系群众的桥梁, 也是公共服务生产的核心主体。工会、共青团、妇联等群团组织一要梳理自身资源和相对优势, 努力提高自身能力, 不断增强与政府购买服务项目的匹配度。二要在本群团组织影响范围内整合资源, 孵化、培育相关社会组织, 以更加开放、更加宽容的态度引导所联系社会组织承接政府购买服务, 并依法依规实施监督。三是发挥自身联系人民群众的传统优势, 在公共服务“群众点菜”中发挥主导作用, 主动收集群众意愿, 设计服务项目, 为政府决策提供科学、完备的需求信息。四是积极协调各方, 推动形成群团组织承接政府职能转移的制度性安排。

  第三, 遵循社会治理的基本原则。群团组织身份的政治性与社会性的双重属性, 决定了其具备“通吃”体制内外的潜在优势, 但在购买政府服务的招投标中, 并不必然胜于社会组织, 因而要遵循社会治理中的一些基本原则:一是循序渐进原则。政府不是什么职能都可以转, 即使属于转移之列的职能, 也要考虑承接的有效性, 保证公共服务、公共管理的水准不能比转移之前有所下降。群团组织也不可能什么职能都承接, 要“咬得住”, “吃得下”, 还需“消化得了”。二是分类原则。目前群团组织有20多家, 不论从联系广度, 还是服务内容, 都不在一个水平线上。比如, 工会、共青团、妇联都属于综合性群团组织, 科协、文联等属于专业性较强的群团组织, 侨联、台联、黄埔同学会、欧美同学会等属于统战性较强的群团组织, 残联等属于服务特殊弱势群体的群团组织。在承接政府职能转移中, 要做好分类指导, 分头实施, 不能搞千篇一律。三是适合原则。鉴于各群团组织的属性和业务范围不尽相同, 核心的一条就是“适合”, 不是张冠李戴, 这需要根据具体情况做出具体分析。四是承接方式多样化原则。承接政府职能转移, 群团组织可以自己直接承接, 也可以引导社会组织来承接, 还可以发挥枢纽作用, 做好“二次发包”, 以承接方式的多样化, 来应对政府职能转移情况的多样化。

  参考文献:

  [1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京:社会科学文献出版社, 2014.
  [2]王名, 刘培峰等.民间组织通论[M].北京:时事出版社, 2004.
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  [4] [6][9]中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编 (上册) [G].北京:中央文献出版社, 2014.
  [5] [8][11]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[OL].国办发 (2013) 96号. http://www.gov. cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438. html.
  [7] [10]关于印发〈政府购买服务管理办法 (暂行) 〉的通知[OL].财综[2014]96.号. http://www. ccgp. gov. cn/gpsr/zcfg/201710/t20171009_8948637. htm

    胡献忠.群团组织承接政府职能转移:意蕴、困境与路径[J].青年学报,2019(01):60-66.
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