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中国官僚制现状及其弊端及其改革

时间:2014-05-30 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:3832字
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  中国的官僚体制历史悠久,是传统中国行政管理的重要手段和历史成就。官僚制的理性化特征有助于提升行政管理体制的效率,而另一方面其所内在蕴含的集权倾向,以及人浮于事、机构重叠、权责不清的缺陷大大增加了社会治理的成本。基于韦伯关于官僚制的经典理论分析,需要通过强化制度建设、推进法治化等措施推进法治政府建设,以抑制官僚制的内在缺陷,进一步推动我国行政管理体制改革的发展。

  一、韦伯的理性官僚制

  通过考察古代中国、古罗马、拜占庭帝国等国的前官僚制组织体制,韦伯(Max Weber)结合现代工业社会的发展特点,提出了具有现代意义的官僚制理论。韦伯曾指出:“官僚制是法理型支配(统治)的最纯粹方式。”目前学界较为认同的观点是:官僚制(bureaucracy),又称科层制,在管理学中它是一个中性词,是指一种以分部——分层、集权——统一、命令——服从等为特征的金字塔型的组织结构形态,并非是官僚主义作风的同义语(刘力,2002)。官僚制不是指一种政府类型,而是指一种行政管理体制,是由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行为模式。这种行政管理体制越来越盛行于所有的政治体制,是实现统治目标最合理的形式(张萍芬,2011)。

  韦伯对西欧为何能够产生理性的资本主义形态产生了浓厚兴趣,他认为正是“理性化”成为了西方历史上经久不衰的“理性主义”的内在动力,并逐渐扩张至经济、政治、法律及日常生活等各个领域,其结果是推动了传统社会向现代社会的变迁。而这一“理性化”在政治领域的表现,即为可预期的行政管理——理性的官僚制。(黄小勇,2002)韦伯认为以农业发展起来的官僚制是非理性的,近现代工业社会的出现改变了那个时代的官僚制特性,现代工业造就了一个高度分工、法制化的社会。因而,韦伯指出,只有建立在现代工业社会基础上的官僚制才具有现代社会的理性因素,才能适应资本主义社会的发展需要(文金福,2009)。

  理性官僚制具有以下结构特征:(1)职能分工专门化。韦伯认为,组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权限范围,这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专业的技能,更有利于提高组织的工作效率(丁煌,2005)。(2)职责等级明确化。为能够实行大规模的责任制与协作,职位按等级依次排列,任何官员的行为方向都由处于更高一级的官员决定,下级职务接受上一级职务的管理与监督,组织结构的形态像金字塔型。

  (3)规章制度规则化。在理性官僚制组织中,组织运行、成员间的活动与关系都受规则限制。这样有助于组织各部门协调一致,规章的稳定性决定了科层制组织地稳定运行。(4)非人格化原则。韦伯认为,古代中国、古罗马的官僚制是建立在个人情感和好恶等非理性因素之上的,而非现代民主政治制度的基础之上,民主政治制度的典型是公、私事之间有明确的区分,并受法律支配。(5)人才任用绩效化。成员凭自己的专业所长、技术能力获得相应的工作和岗位,享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予某个职位,并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否。(6)行政管理效率化。韦伯发现自秦以来中国就建立了相当完整的前官僚组织管理制度,但却缺乏以管理为职业的精神,获取俸禄成了官僚从政的最大动机,而现代西方的官僚组织区别于从前的最大特征是,出现了专业管理人员和职业的奉献精神(文金福等,2009)。

  二、中国传统的官僚制

  韦伯认为中国古代官僚制是一种“世袭官僚制”,是“相对非理性”的。王亚南(1981)曾提到,中国古代的官僚制“不是被运用表达人民意志,图谋人民利益,反而是在‘国家的’或‘国民的’名义下被运用管制人民、奴役人民,以达成权势者自私自利的目的。”他指出,其形态存在延续性、包容性、贯彻性等特性,中国自秦汉以来至现代以前都是专制的、官僚的,是与西方不同的一种特殊政体。

  (1)阶级层面。欧洲的专制官僚政治产生于封建贵族与资产阶级斗争的过程之中,而资产阶级不能在中国获得合法地位,建立在地主经济基础上的中国专制官僚政体的社会属性、中国专制君主及官僚们的社会阶层属性是一大问题。因而,中国的官僚阶层,即士大夫阶层,既无法代表贵族阶级利益,也无法代表资产阶级利益,成了“自有特殊利益”群体。

  (2)思想方面,“最便于专制”的儒术成了专制官僚统治不可或缺的维护。儒术所提倡的天道观、大一统及纲常教义等学说,为国家的掌管者们披上了神秘的外衣,使其取得了一种“先天”存在的依据,继而使平定四方、统一国家成了必须和不得不为之的举措,最终运用一种由国家到家庭,再到个人的纲常礼教来确立社会上无处不在的政治联系。

  (3)经济支持。我国的专职官僚政体是随中国的封建地主经济的产生而出现的,因而我国古代官僚政治的高度发展离不开各朝各代的田制税法,这些田制税法构成了封建社会经济实力的重要保障。

  (4)社会制度。每种经济体制都会有与其适应的社会制度来相互辅佐,而由隋唐开创的科举制,对于官僚政体的强化,极大地弥补了原先官僚政体的不足。既实现了选贤任能,又体现官僚社会的融通性,故此科举制对于官僚政治的这种补强作用,使其成为中国古代后期官僚政治的必要配合物。

  三、中国官僚制现状及其弊端

  中国尚处于从传统社会向现代社会的转型期,它具有诸多传统及现代因素。与自给自足的自然经济相适应,中国传统社会中的组织通常是一种以血缘关系为基础的家庭式组织。建国后,为建立健全计划经济体制、发展公有制经济,国家将传统组织以强制性手段进行改造或扬弃,建立起新型的以管理为职能和以社会分工为基础的各类社会组织,如各种企事业单位、军队组织、公益性组织及农村中的生产组织等。这些社会组织除了与生产资料公有制相结合的本质特征外,在管理方法上也具有类层级制的性质。但由于家族主义的传统已在人们心理上根深蒂固,传统家族式组织对现代组织的强大影响仍然存在。

  正如王亚南所说:“中国的官僚政治,必得在作为其社会基础的封建体制(买办的或官僚的经济组织,最后仍是依存于封建的剥削关系)清除了,在作为其官与民对立的社会身份关系洗脱了,从而必得让人民,让一般工农大众,普遍地自觉自动起来,参加并主导着政治革新运动了,那才是它(官僚政治)真正寿终正寝的时候。”

  我国现行的组织管理结构还很不完善,组织管理体制中存在着许多弊端。突出表现在以下几方面:

  (1)权力过于集中。容易造成个人独断和决策失误,不能充分调动和保护下级的积极性。在一定程度上造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、压制民主、打击报复等问题。另外,走后门、拉关系、大搞不正之风现象仍然严重。(2)机构重叠,权责不清。组织机构臃肿、层次重叠导致了党政不分、政企不分、政社不分等现象。因党政干预过多而造成的权责不清,影响了各类社会组织自主性和积极性的发挥。(3)组织行为缺乏理性,“人格化”的倾向明显。在我国长期的封建社会中,以自给自足为特征的自然经济一直占据着国家经济生活的主导地位,进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念。社会的经济文化活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中。(4)法制化程度较低。当代中国官僚制受传统行政文化影响,两千多年的“人治”思想还没有彻底根除,法制不健全,奖惩缺乏公平和效率。因而上文提到的腐败问题得以发生。

  四、理性官僚制对中国行政改革的启示

  官僚制是基于西方文化和历史发展的产物,对于中国的行政改革来说,借鉴和学习官僚制的管理经验,甚至在行政体制的设计中引入官僚制的因素也是必要的,但要完全根据韦伯的理性官僚制度出发,在中国构建官僚制,则是不可取的。我们必须从我国的社会发展阶段的国情出发,同时考虑我国所处的国际大环境,在吸收、借鉴官僚制的合理性、合法性的基础上,发育、创建具有中国特色的行政组织体制,使我国行政组织尽快走向规范化和法制化。

  韦伯的理性官僚制对我国的启示主要如下:

  (一)强调行政管理的高效化

  当前,我国正处于由传统计划经济向社会主义市场经济转轨时期,在这样一个关键阶段里,官员的腐败问题一直困扰着中国的政坛,官员的职业道德也有待进一步的提高,为人民服务的意识有待加强。十八大报告中强调了深化行政体制改革的重要性,指出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

  (二)现代行政管理要求摒弃非理性因素的影响,建立法治型政府

  在韦伯看来,官僚制以非人格化的形式,否定了以往那种以门第、血缘、等级高低来获取官职和晋升的做法,从而使理性因素在公共领域得以张扬和发展。就中国而言,中国的行政组织面临着摆脱传统惯性约束的任务。由于历史的原因,中国的行政组织更多地带有传统官僚制的色彩,如公务员队伍的专业化、技术化水平比较低,很难实现政府的高效运作;讲门第、拉关系等传统因素始终困扰着中国的行政组织朝理性的方向迈进;重人治、轻法治,重身份、轻契约很大程度上占据了理性精神成长的空间;行政管理以“以身份取向”凌驾于“成绩取向”之上,扼杀了官员工作的积极性、主动性和创造性,等等。因此,韦伯的官僚制理论所提出的非人格化管理恰恰是中国行政改革和行政发展所缺乏的,这些因素对中国的行政管理改革具有重要的借鉴意义。

  (三)提升法制精神

  中国经历了几千年的封建社会,人治是中国封建社会典型的特征。在漫长的历史长河中,塑造了中国沉厚的封建文化,重德治、轻法治是中国古代治国的理念。今天,我们正在发展社会主义市场经济,市场经济是一种法治经济,它要求政府依法行政,建立法治型政府形象。十八大报告指出法治是治国理政的基本方式,要推进科学立法、严格执法、公正司法、全面守法,坚持法律面前人人平等。推进依法行政,深入开展法制宣传教育。

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