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我国行政组织内部冲突的特点、成因及管理

时间:2014-08-04 来源:未知 作者:小韩 本文字数:8224字
论文摘要
  我国当前正处于社会转型期,很多旧的制度已经瓦解,但新的制度还没有完全建立,由于规则的缺失必然会导致形形色色的社会冲突的出现。在行政组织中,冲突也已经成为一种普遍的现象。行政组织既有组织与外部环境的冲突,也有组织内部的冲突。就内部冲突而言,行政组织的内部冲突如果处理不得当,既会妨碍到行政组织目标的实现和生存,影响其职能的发挥,降低行政效能,又会影响到组织长远的发展。因此,我们必须正视行政组织内部冲突的客观存在,辨识各种不同类型的冲突,找出冲突的成因,进而合理管理冲突,提高行政组织发展能力。
  
  一、理解行政组织内部冲突。
  
  (一)行政组织内部冲突的基本内涵
  行政组织内部冲突可以被理解为行政主体之间围绕着行政权力、行政职能、行政决策等内容,针对特定目标所发生的矛盾的过程,如摩擦、对抗和博弈以及其他相关过程。这里的行政主体包括行政机关以及其他与行政机关在行政过程中发生冲突的政府或其他行政部门,行政冲突的表现形式有分歧、不合作、竞争、对立。行政组织内部冲突的类型是多种多样的,如果根据冲突的性质划分,可以有破坏性的冲突、建设性的冲突;根据针对事与针对人可分为认知冲突与情绪冲突.如果按照冲突主体的不同进行分类,可以有组织中个人之间的冲突、组织中个人与团体之间的冲突、组织中团体之间的冲突、正式组织与非正式组织之间的冲突等。
  
  (二)我国行政组织内部冲突的主要表现
  整体来看,我国的各级行政组织内部还是较为和谐的,但是随着行政体制改革不断深人推进,行政机关的职能调整、转变,不少矛盾和冲突都逐渐表现出来。
  
  1.行政组织的职能冲突
  行政组织冲突中最核心的形态是行政职能冲突,这种冲突是行政组织在履行其职能时相互冲撞发生的,它也是很多行政组织冲突形成的原因,并且许多行政冲突都是以它为基础而形成的。2013年年底,雾霆袭击京津冀地区,天津市为了应对严重污染天气,环保部门临时紧急启动了机动车限行政策。
  
  但是该政策却被交通管理部门拒绝执行,同时也遭到了市民的吐槽和批评,这就是一起典型的行政组织职能冲突案例。
  
  导致这样行政职能冲突的原因很多。由于我国行政组织的职能设置还在调整,政府间关系也未理顺,垂直管理和属地管理两种模式同时存在,行政部门职能交叉与重叠,纵向结构和横向结构的冲突都较为普遍地存在。在纵向上,有些职能部门的权力集中上收,地方由于授权不足而无法完成上级指示,或者上级既承担决策工作又从事执行工作,与地方的执行职能混淆不分,产生纵向结构的冲突。在横向上,由于转型社会下不可避免地存在着政府事权划分不清,在行政执法中也相应地存在着大量交叉地带,经常导致“九龙治水”反而非旱即涝。当遇到利益时,部门间互相争夺,一旦遇到责任时却又互相推诱,不仅降低了行政效率,更带来严重的官僚主义的现象。部门之间协调不足,偕越职权,不仅会导致职权不明、低效行政,而且会造成各行政组织之间的抵触,扰乱行政系统内部秩序。
  
  2.正式组织与非正式组织的冲突
  正式与非正式组织的理论是在20世纪30年代美国着名的霍桑试验中提出的。该研究发现在一切组织中都存在非正式组织,组织行为学也认为组织成员之间的相互影响存在着两种不同的基础,一种是为了共同组织目标,另一种是为了私人的目的。
  
  以私人目的为基础的个人之间的相互交往,逐渐就变成有系统和有组织的非正式组织.对于要实现行政目标的行政组织而言,罗克就认为,负责执行的组织,其正式与非正式的属性,往往影响到组织执行政策达到目标的能力。所以,只有了解组织内部的生态,才能理解组织的行为是如何调整和塑造的.而在我国各级行政组织中,各类非正式组织也在行政组织内部大量存在,其形成原因也多种多样。
  
  不可否认,非正式组织在调节人际关系、体现人性化管理、提高团队精神、提高组织效率等方面起到了一定的作用。但非正式组织与正式组织也存在一些冲突。有研究发现,一旦非正式组织的目标与正式组织的目标不一致时,非正式组织往往会利用其社会控制功能,降低正式组织的管理效率,进而阻碍正式组织的管理目标的实现进程.而且由子非正式组织成员在某些利益上是一致的,从而在工作的责任和权力以及在各种利益的分配上,或多或少地对该组织以外的成员产生不利的影响。此外,非正式组织成员之间交往频繁,信息传递快速,小团体主义容易滋生,这对正式组织内的人际交往、功能运作等往往会带来阻碍甚至扭曲的反作用。
  
  3.行政人员之间的人际冲突
  人际冲突在行政组织的各个部门或各级行政组织中,是最常见的冲突现象之一。其产生的原因有很多,但往往是利益原因,形成了同级或上下级之间的人际冲突。有观点认为,行政人员之间的人际冲突表现为两种状态,一种是显性冲突,另一种是隐性冲突,比较经典的例子就是常见的决策时的“一团和气”.在进行投票时,有人不根据客观事实而凭主观感情或者个人利益判断,做举手表决的机器。这种表面的“和气”却隐含着得过且过、缺乏原则等更大的冲突和矛盾。
  
  4.个人与组织和组织间的冲突
  行政组织中的个人和组织也会发生冲突。当个人的行政理念、行政伦理等方面与所在的行政组织的价值取向、政策法规、组织风气一致的时候,个人与组织的关系则是和谐的;反之,则出现冲突的状态。在我国行政组织中,存在行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益个人化的现象。这常常使得个人利益和部门利益乃至公共利益发生冲突,其结果就表现为以权谋私、滥用职权、假公济私、损公肥私、化公为私等。由此可见,腐败现象也是一种个人和组织在行政伦理和理念方面不一致所发生的冲突的表现。同时,由于部门权力利益化,还造成了“油水衙门”和“清水衙门”的区分。正是由于这种分化,导致了行政组织间在分配上的不平等。由此带来的行政组织间的冲突也绝非个别,甚至经常在各个地区、各个部门不断上演。
  
  5.行政人员自身的角色冲突
  作为行政人员,往往扮演着多重角色,既是政府管理人员,又是“公仆”.而作为政府管理人员,他们又有很多角色,有的是作为领导者,有的是被领导者,还有的要做同级协调者。如果行政人员意识不到自身多重角色的冲突,角色冲突处理不当,将使得个人在作出行为选择时,产生两难困境。行政人员在角色冲突中主要有四类困境:一是“权力困境”,其本质在于“权力”与“权利”的冲突,即在面临为公还是为私的道德选择中,如何道德地使用权力;二是“道德困境”;三是“政策困境”;四是“责任困境”,即道德自主与服从权威的矛盾.
  
  二、我国行政组织内部冲突的原因
  
  造成行政组织内部冲突的原因有很多,其中,利益纷争是行政组织冲突的实质和总根源。
  
  (一)利益因素
  利益问题是一切冲突的根本性原因。追求利益是人们一切活动最根本的动机和目的,正如马克思说的“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”.而且“世界并不是某一独特利益的天下,而是许许多多利益的天下”.西方经济学公认的基本假设之一也是人是“自私”的,必须要最大化自己的利益。那么,人们在追求各自利益的过程中,即便利益和追求利益的手段都是合法正当的,也不可避免地存在着冲突。目前,我国正处于社会转型的时期,随着市场经济体制改革的深人推进,社会开放程度的日益提高,物质生产力的快速发展,利益主体呈多元化。在这一时期,社会原有的利益格局正在被打破,新的利益格局正在形成,人们的利益关系正面临着前所未有的大调整,而原有的利益协调机制已经无法或难以有效地协调新的利益冲突,各种各样的利益冲突将变得更加激烈和尖锐。因此,承担社会管理和公共服务的行政组织也难以置身于各种利益冲突之外,大大小小的利益冲突成为我国行政组织冲突的根源,化解利益矛盾关系也成为管理行政组织冲突的重要内容。
  
  (二)价值观因素
  西蒙认为,“组织决策不仅包括事实命题……还有某种规范性……组织决策既有事实成分,又有伦理成分”.这说明组织的行动目标是什么,主要取决于组织管理者的主观价值判断,而在不同因素影响下,行政组织人员会有不同价值观,价值观的差异直接导致了行政组织目标的冲突与张力。
  
  具体来说,常见的价值观冲突有以下几种。一是公共行政价值观与个体行政价值观的冲突。前者往往处于“应然层面”,体现了政府的整体行政价值取向;而后者是个体行政人员在特定的行政环境和行政活动中所形成的行政价值观,主要体现在“实然层面”.在行政实践中,由于不可避免地存在公共利益与个人利益的冲突,必然导致“应然层面”的公共行政价值观与“实然层面”的个体价值观的冲突。二是传统行政价值观与现代行政价值观的冲突。这两者在现实世界中就存在很多冲突的具体例子。三是功利主义行政价值观与非功利主义行政价值观的冲突。前者表现为在行政实践中过分注重物质利益、短期利益和局部利益,而后者则表现为对前者的超越,注重物质利益与非物质利益的“双赢”,注重长远利益和整体利益。
  
  (三)目标因素
  在一个行政组织里,各个分支部门的分工各不相同,所以其目标也就不尽相同,这也可能导致冲突。例如,税务部门收税是为了增加国家的财政收入,其行政目标就是拓展税源和提高征管效率,而经贸部门则希望能通过税收优惠政策,吸引资金,激励工商业发展。这就是这两个部门在组织目标上存在的差异,但这种客观存在的差异如果不能妥善处置,也会引起政府部门在处理效率与公平、集体需要与个别需要、长远利益和近期利益的关系过程中的冲突。在这一行政活动过程中,不同的部门还没有把各自的组织目标统一到共同的治理目标下。
  
  (四)制度因素
  江泽民同志曾指出:“我们建立社会主义市场经济体制,要经历一个新旧体制转换过程。在这个过程中,由于制度和机制的不健全、不完善,工作中存在一些漏洞和薄弱环节,也会给腐败现象滋生以可乘之机。”可见,制度约束力不够也是造成内部冲突的重要根源之一。当前,我国行政体制的问题突出表现在:一是职能混乱;二是干部人事管理体制不健全;三是权力制约机制软弱松散。通过思想教育工作提高行政人员的思想觉悟的“软约束”,在各种利益诱惑面前的作用实在太有限,而行政监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督等“硬约束”机制又缺乏相对独立性,制约职权和手段也不够强大,甚至是名存实亡。
  
  (五)行政沟通障碍
  从一定意义上说,行政沟通被视为“政府活动的神经”.行政活动就是一个连续的沟通过程,只有沟通顺畅,行政活动才能顺利进行,行政目标才能达到,而沟通障碍则是引发很多冲突的重要原因。目前,随着电子政务的广泛推行,行政组织的内部沟通已经达到了一个很高的水平,但受到一些主、客观原因的制约,一些部门、一些地方的行政沟通还存在着一定障碍,比如沟通方式单一、信息传递中人为损失较严重、信息反馈失真度较高、信息沟通的灵敏度较低、信息通道不规范、非正常的沟通渠道噪音较多等.
  
  (六)人际知觉偏见
  人际知觉就是人与人之间关系的知觉,其主要特点在于它本身是个体推测与判断他人的心理状态、动机和意向的过程。在现实生活中,由于受到主客观的限制,常常会造成歪曲的人际知觉,也就是产生一些偏见,造成常说的“偏见比无知离真理更远”的现象,因此这些偏见会阻碍良好的人际关系的建立,甚至会引起人们之间的冲突。一般在行政组织中,常见的人际知觉偏见主要有以下几种。1.首因效应,或者也叫“先人为主”.2.近因效应。3.晕轮效应。在晕轮效应下,他人的某种特殊表现会导致他的其他特征被忽视,比如“一俊遮百丑”或“一丑遮百俊”就是此理.这些偏见都会使得行政组织内部的个人之间、组织和个人之间的冲突加剧。
  
  三、行政组织内部冲突的管理
  
  对于行政组织内部冲突的管理,要按照马克思辩证唯物主义的观点客观、全面地看待行政组织冲突。首先,要认识到行政组织冲突就是矛盾,矛盾是无处不在的,所以冲突也是普遍的。其次,不同类型的组织也有不同冲突,处理不同类型的冲突也要对其原因进行分析。第三,要认识到行政组织冲突的破坏性和建设性,只有破坏性或只有建设性的冲突几乎是不存在的。第四,要遵循行政管理的客观规律,探索行政组织冲突的管理路径。管理行政组织冲突有一些普遍遵循的原则和规律,先要确立管理的目标,然后可以按照预防、诊断和管理三个阶段进行。
  
  (一)确立目标
  行政组织冲突管理的目标是建立和谐的行政组织,提高行政效能,改善公共服务质量。“和谐”可以是消极的和谐,也可以是积极的和谐,还可以是主动的和谐。消极的和谐要消除一切矛盾和冲突,这却不是真正意义上的和谐,也不符合辩证法的要求;积极的和谐承认差异和矛盾的地位,认为“和实生物,同则不继”,能为组织带来新动力,可以看作冲突管理的常态;主动的和谐则运用差异作为前进的动力,使组织“和而不同”,保持生命力和创造性。行政组织内部冲突的管理是寻求行政组织内部一种主动的和谐,追求的冲突管理的最高境界,要通过改变现有的权力结构、互动模式以及行政人员的伦理,增强群体的内聚力。行政组织内部管理的目的,就是要把和谐管理理论运用于行政组织冲突的管理,提高行政组织内部主动和谐的能力。
  
  (二)冲突管理流程再造
  1.预防冲突
  行政组织内部冲突的预防措施应该包括以下内容:完善行政组织立法、改革行政管理体制,明确职责职能,建立清晰可辨的目标体系;加强行政沟通,增强组织之间、个人之间以及个人与组织之间的信息的沟通,减少误解和分歧;实行民主参与管理模式,让人人都有表达观点的机会;重视行政道德建设,加强职业道德修养等。然而由于每种冲突预防的方法在特定的情况下针对的问题不尽相同,产生的效果可能不尽相同。所以在具体的冲突管理实践中,还必须具体问题具体分析,对所发生的冲突进行准确诊断。
  
  2.诊断冲突
  行政组织内部冲突的诊断是确定冲突的内容和要素,选择哪些要素作为诊断对象对实现有效冲突管理至关重要。管理者首先应该做细致的调查研究,了解冲突演化的现象;其次是分析冲突的性质、特点和范围以及影响等;最后根据冲突产生的本质原因来确定冲突管理的具体路径。诊断的工具可以借鉴着名的公共部门战略管理“三圈理论”,该理论建立“价值”、“能力”、“支持”三要素分析框架,突出强调了组织决策与执行的相关性、价值判断的根本性与创新的重要性。行政组织领导的主要任务就是判断公共价值、提高组织能力、获取广泛支持,使三个圈最大限度地接近和重合,从而达到最佳的行政效果.但组织冲突而导致的行政失败的发生,恰恰反映出有关行政部门协调能力的短板和公众支持的缺失。
  
  3.管理冲突
  在行政组织冲突管理策略的指导下,使用具体的方法管理冲突是整个冲突管理过程中最重要的阶段,也是困难最多、付出最多的阶段。冲突管理过程中极其重要的一项内容是策略选择。组织行为学中通常采用的冲突管理策略主要有三种。(1)回避。一般在冲突不重要、冲突水平较低或冲突影响的范围比较小时,或者因为条件限制对冲突不能很好地解决时,可以采用回避的策略。(2)缓解。这种策略最适合用于对组织稳定已经有了一定威胁,而对冲突的深层原因又尚未诊断清楚,全面彻底地解决冲突的时机没有成熟的冲突。(3)正视。就是把问题摆在桌面上,采取积极的沟通,发现和消除分歧,妥善地从根本上处理冲突,或者积极引导、掌控冲突,使其向着建设性的方向转化。这种策略可以使全面地解决冲突成为可能。
  
  尽管在此之前已经对冲突进行了预防和诊断,并制定了具体的管理方法,但由于事物是瞬息万变的,不断变化的客观世界决定了行政组织冲突的成因、性质及其管理过程的复杂性和变化性,所以在使用具体的方法对行政组织冲突进行管理的过程中,需要不断地完善和修订所制定的策略和管理方法。
  
  (三)我国行政组织内部冲突管理对策
  鉴于我国的行政组织冲突的一些特有现象和成因,解决行政部门内部冲突除了可以按照上述的一般步骤外,还应当注意以下几个方面。
  
  1.完善行政组织立法
  随着经济社会的发展,我国行政组织的机构设置、部门分工、职责权限等已经发生了很大的变化,行政组织法已经显示出明显的滞后性,而且规定过于粗略和宽泛,可操作性不强。因此,行政组织之间的关系巫需实行法治化,使得在处理部门职能冲突和其他影响行政效率的体制障碍问题时,走出分解行政机构再临时设立领导小组等协调机构解决部门冲突,结果导致机构膨胀后再削减的不良循环。从立法上对各行政机构的职能进行细致分析,明确职责权限,不仅要通过法律进行行政授权,更要通过法律进行行政“限权”,明确规定部门权限间的界限。同时,可以考虑借鉴大陆法系设立行政法院的做法,建立司法裁决机制,通过司法裁决来最终解决具体行政部门之间的权限争端。让两个行政机关法庭相见,总比在街头赤膊相斗文明得多,这也是建立法治社会的内在要求。
  
  2.改革行政管理体制
  从管理行政组织冲突的角度出发,行政管理体制改革主要可从建设精简高效的行政组织、建立行政责任体系、理顺“条”“块”管理等几个方面人手,必须合理划分中央和地方、部门与部门之间的事权,加强组织的内部控制与外部监督,鼓励各种制度创新等。实际上,这些改革也是促使行政组织根据内、外部条件的变化变革行政组织的内在结构,以适应行政组织发展的各种情况。同时,这也是行政组织内部冲突管理最直接、最有效的途径。
  
  3.树立正确的利益观
  利益冲突是一切行政组织冲突的实质和总根源,树立正确的利益观将会从根本上有助于解决行政冲突。而人是利益的主体,所以要解决行政组织冲突必先解决利益冲突,必须要从行政人员身上着手。对于行政人员而言,首先要摒弃狭隘的个人利益至上观,其次应树立人民利益至上的利益观,最后要明确正确的利益观还包括统筹兼顾公平和效率的关系。
  
  4.完善行政沟通渠道
  针对目前存在行政沟通障碍,应当健全行政沟通体制,提高行政人员的沟通能力和素质,还要借助电子政务、移动政务等技术实现行政沟通手段的现代化。行政沟通能能力的提升既需要通过相应的沟通技巧完善个人与组织的沟通,比如采用恰当的沟通策略表达自己的意见,巧妙地使用修辞方法表达不同意见,在表达异议观点时不把矛头指向持有不同观点的个人等,也需要提升组织间的协调整合。萨巴蒂尔和马兹曼尼安就强调:“执行机关内部以及执行机关之间的整合是政策有效执行的必要前提条件之一。这就离不开统一的指挥和有力的协调,而指挥和协调作为两项重要的功能性活动,应贯彻于行政组织实现目标的全过程。
  
  5.重视行政道德建设
  行政道德就是行政主体在实施行政行为的活动中应该遵循的道德准则和规范的总和。行政道德作为行政人员的职业道德,是根源于行政人员内在的价值观念和行为准则的主观力量,是行政行为趋向于善的一种内在动力.行政道德建设是一个长期复杂的系统工程,既要推进行政道德立法工作,使得道德建设步人法治化之路,也需要完善部门内的行政道德制度建设,加强对行政人员的道德引导,培养其道德自律意识,以形成组织内外良好的道德氛围。
  
  四、结语
  
  研究我国行政组织内部冲突问题是为了追求行政组织内部的和谐关系,也是为了提高行政效率和更好地为民众服务。由于我国的行政改革还不彻底,行政机关的职能、关系尚未理顺,各级行政组织也存在种种冲突,但冲突并不可怕,关键是在认识到管理行政组织内部冲突的挑战后,要正确地分析冲突、管理冲突,结合具体的、特定的问题,找出冲突的原因,进而提出管理冲突、建设主动和谐的行政组织的对策。我国传统和谐理论强调为官从政者的道德修为和自律品质,这对于社会主义制度下的行政组织内部建设仍然具有积极的意义。同时,我国的行政体制改革也取得了一定的成绩,而且改革还在继续深入,这对于解决因体制原因而引起的行政组织冲突也有重要作用。
  
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