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工会组织行政化的表现与去行政化改革

时间:2015-08-08 来源:未知 作者:小韩 本文字数:5446字

  工会组织行政化是长期困扰中国工会健康发展的问题,每当中国社会关系发生变化,劳动领域中的矛盾日益尖锐之时,这一问题就会一再被提出。所谓工会行政化,“是指工会在其组织、活动等方面,在相当程度上受到政府或企业行政的控制和制约,在相当意义上是作为政府和企业行政的附庸而存在的”①角色定位上的“政府取向化”,功能担责方面的“全能化”,组织人员工作方式的“机关化”,使得工会组织背离了本来应该具有的本质特性,并滋生出浓厚的官僚主义风气,远离了它应该为之服务的职工群众,而“脱离群众对于工会来说,是一切危险中最大的危险”.②中国工会组织行政化长期存在,十分顽劣而难以克服,是什么原因造成这种状况?工会组织去行政化的改革前景又是如何?

  一、工会组织行政化是制度化的安排与设计

  造成工会行政化的最深层次原因,应从我国政治体制和政治权力结构当中去寻找。

  我国实行的是怎样的一种政治体制?党的第十三次全国代表大会报告对此作了注解 :“我国现行的政治体制,是脱胎于革命战争年代,是在大规模的群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的”,“具体的领导制度、组织形式和工作方式上,存在着一些重大缺陷,主要表现为权力过分集中,官僚主义严重,封建主义影响远未肃清”,还表现在“长期的党政不分,以党代政问题还没有从根本上解决”.这种政治体制的形成过程又可以划分为两个阶段。第一个阶段始于中国共产党在第一次国内革命战争时期建立地方政权,到新中国建立初期,这段时期以“党的一元化领导”为特征。在这种体制之下,政治权力结构表现为以下特征 :党(通过党中央)处于政治权力结构的顶端,掌握着所控地区的最高决策权、领导权、指挥权、否决权,从而成为实际的最高权力者。政府(行政机关)的任务是遵从党的意志对社会、对人民群众进行管理,政府必须对党负责。

  这种权力结构可以看成是政治权力的“单轨制”,即政治权力的运行方向只有一个--自上而下运行,并不存在自下而上运行的权力。

  ①在权力所及区域,所有政府机构、经济组织(国营企业)、社会团体都被严密地纺织其中。它们的工作、各项活动都以贯彻和执行党的方针政策为终极目标。这种高度集权同时也是高效率的权力结构,其运行的基础与保障是党对军队的控制,党指挥枪,以及共产党人在长期斗争中所形成的人民对它的信任。

  1954 年我国召开第一届全国人民代表大会,正式建立起人民代表大会制度,即在党的一元化领导的政治权力轨道之外,又建立起了另一条民主的政治权力轨道。按这一条轨道要求,作为国家权力名义所有者的社会成员,通过民主选举(授权)产生自己的代表,形成国家的最高权力机构 ( 全国人民代表大会 ),全国人民代表大会以再授权方式将国家权力授予政府,政府合法性基础来自于人民授权。在民主体制下,政府及其官员都有严格的任期限制,政府任期临近期满时,通过新的一轮授权实现政治权力再分配。为使政府能更好地为人民服务,又须建立起具有相对独立性的司法系统、监督系统。

  我国虽然建立起了以人民代表大会制度为核心的民主的权力运行轨道,但党的一元化领导的权力运行轨道并未停止运转,它依然在发生作用。这样,中国的政治权力结构就出现了极具特色的政治权力双轨制现象,即两条权力轨道同时运行。

  ②具有中国特色的政治权力双轨制,突出了中国政治体制的特殊性。由于实行一党执政的制度,执政角色是排他的,当无产阶级政党获得政权进入角色,便要巩固下来并维持下去,并不断地采取政治和组织1作为中国共产党领导下的中国工会组织,也只能在体制内依照党的要求建设自己的组织。各级工会领导干部与政府体系一样享有行政级别定位,并享受相应的各种政治的、物质的待遇 ;党、政、工(连同其他的诸如妇联、青年团、政府化的其他社会团体)系统之间干部可以在组织安排下随时调换 ;企业工会主席享有行政副职待遇;工会活动经费由国家划拨等等。

  通过这些措施,使得工会组织“具有国家政权体系组成部分的身份,使得它并不是完全独立于国家政权体系之外的社会团体,而是政治管理的准主体”.③因此,工会组织行政化、官僚化的特色是我国现行政治体制的自然产物,是制度的设计,根源于制度的要求。考察历史上各个社会主义国家的工会,在一党执政条件下,工会组织基本上都具有这样的特色,只是在不同时期行政化的程度多少有些不同罢了。

  二、工会组织行政化的表现与后果

  工会组织行政化是一把双刃剑,对工会组织来讲,有其现实的需要。在“行政本位”盛行的时期,工会组织要想有所作为,不得不借助强大的行政力量、党的力量,尽可能多地贴近行政组织,涂抹行政化的色彩。但行政化的不良后果却又在一定程度上抵消了它所带来的好处。

  第一,行政级别、行政待遇将工会干部与普通职工群众分成官与民两个不同的利益群体。工会干部依序享有党政官员同样的等级级别与待遇,对于工会干部个人来说看似合情合理,但对于工会组织则有可能滋生官僚主义作风。讲级别、讲待遇,政府机关弥漫着的官僚主义作风同样可以在工会组织内部生成,一些人关心的是自己的提升而不是到底为职工做了什么事情。这种状况不仅与组织原来的目标相背离,更是加大了行政成本,增加了普通劳动者的负担,并造成工会组织在一定程度上与群众脱离。

  第二,在职工眼里,工会机关也是政府机关,工会干部也是官员。工会组织与党、政系统同属一个大的国家系统,沟渠相连,官员的升迁、调换并不存在任何障碍。由于工会的弱势地位,工会流出的往往是工作能力强的干部,流入的却往往是退居二线的党政干部。这就使得工会组织专业化建设、工会干部职业化建设愈发艰难。另一方面,工会干部委派制对工会工作也会产生消极影响。笔者近日对 80 位地市级工会主席进行调查,在回答“您为什么选择工会主席 ( 工会工作 ) 一职 ( 选择最主要的三项 )”问题时,选择“上级安排,不干不行”的多达 57 人,比例高达80%以上,只有16个人选择了“对工作本身有兴趣,积极争取来的”.上级委派的工会干部不能保证其对工会工作感兴趣,工作热情与积极性就难以保障,高效率的工会工作又从何而来?

  第三,地方各级工会干部具有公务员身份,事业编制人员也是比照公务员待遇,工资由国家财政统一列支。工会活动经费主要来源于建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额 2% 的比例向工会拨缴的经费而不是会员上缴的工会会费,而且这 2% 的行政拨款近年也是多由地方税务部门代收。这种情况一方面强化了工会心向政府、依赖政府的行政化倾向,另一方面也降低了工会联系职工群众并为他们担负更大责任的内在驱动力。

  第四,单一工会制度是工会政府化的实际需要,由于不存在竞争,工会工作的紧迫感大为降低。既然工会组织不用担心有竞争对手,那它就不用担心会员流失、更不会担心自己会被解散,这种情况让工会组织不太容易感受到来自职工群众的压力,对如何满足职工群众的利益要求也缺少紧迫感。

  第五,在基层单位,尤其在国有企事业单位,一些工会主席实际上都是所在单位具有一定级别的领导,他们与行政有更多的利益交集与相通,工作立场不能一贯地站在职工群众一边。这种现象最后会集中到“脱离群众”这一点上。脱离职工群众的工会组织,不能很好地代表和维护他们的利益,不能得到职工群众的信任。调查表明,职工群众不把工会当成自己利益的代表者和维护者,工会在职工中的信任度偏低的情况正在变成事实,而非空穴来风。

  三、工会去行政化改革的前景

  工会组织行政化困扰工会的发展与职能的发挥,因而去行政化也一直是工会改革的主要内容。改革的目标应该建成具有“群众化、民主化、制度化、法制化”特征的,“学习型、服务型、创新型工会”.①具体讲就是工会能“按照职工群众的‘生物钟’来安排工作 ,走出高楼大院,摆脱文山会海 , 破除衙门作风 , 破除机关化、行政化倾向。”②这当然是理想的工会模式设计。但这种理想模式说起来容易做起来难,工会去行政化的改革道路必定困难重重,决非一蹴而就。

  受研究力所限,笔者不敢妄自断言工会去行政化改革的前景与结果,只能因应体制和制度所造成的问题而粗略地勾划一个简单的思路。

  第一,工会组织改革需要顶端设计。工会改革是政治体制改革的一部分,工会组织任何大的改革动作都与政治体制紧密相关,并发生联动效应。工会改革步伐是大是小,取决于政治体制改革的实际进程,取决于执政党和政府对工会问题的认识与实际的支援程度。简而言之,工会改革需要顶端设计,动力来源于执政党而非工会本身。

  从无产阶级政党建设角度看,执政党是绝对不希望工会组织软弱无力、在职工群众中毫无感召力可言的,这样的组织对增强党的执政合法性基础以及政治上的长治久安并无益处 ;同时,它也不容许出现一个政治上有极强的独立性,对党的执政权威造成冲击或有这种潜质的工会组织。因此,接受党的领导与“独立自主”开展工作便永远是一对矛盾,问题是如何找到一个平衡点、党和职工都能接受的“度”.在这方面,需要执政党能从战略高度、从中华民族发展大计或大义出发规划政治体制改革的内容与步骤,踏踏实实地完善政治权力结构,在党政分开、政企分开、简政放权、公民社会建设方面有切实的作为。到那时,工会去行政化改革便会水到渠成,按部就班地进入实际操作阶段。

  第二,工会职责宜明确化、贴近现实。全国人民的总体利益与个别职工 ( 即使是一个企业的职工全体 ) 的利益孰大孰小孰轻孰重,是不言自喻的。工会到底要保护哪个利益呢?在这里,如果还用“全国人民的总体利益与职工的个人具体利益并不矛盾,两者是一致的”诸如此类的官面语言来解释,是很难让作为个体的职工心服口服的。工会的“双维护”职责是与工会的“国家政权的重要支柱”、执政党联系社会群众的“纽带”的要求相匹配的。在实际工作中,两个维护又确实是工会需要处理好的矛盾。

  工会组织产生的根源其实很简单,那就是工人为维护自身利益不受强资本的侵犯,于是组织起来,以团结的力量来对抗资本的力量。工会组织的功能就是保护会员的利益不受侵犯。工会对其会员的保护行为是通过先期完成的“交易”来完成的--工会会员需要定期缴纳会费,用以支付工作人员工资及开展各项活动,工会则需要尽保护会员利益的义务,会费是把会员联系起来从而形成强大力量的纽带。交易恪守的原则是谁付费谁享受,不交费不使用。工会保护的是那些缴纳会费的会员,非会员是排除在工会保护范围之外的。如果工会不能保护会员的利益,结果便是会员不再缴纳会费,并离开现在的工会组织。因此,服务会员、赢得信任是其自觉的行为。

  在现时工会体制下,要维护全体人民的总体利益,要维护职工的具体利益,既然都要维护,入会的职工和不入会的职工都能够得到工会的庇护,会员与非会员之间在利益得失方面并无明显区别,入会和不入会都是一个样,那入会的意义又在哪里呢?在工会组织之外的职工又如何产生加入工会组织的强烈愿望?

  中国工会组织承担了过多的职责,这恰恰是行政化组织或政府化组织所具有的共同特征。因此,工会组织去行政化的改革应从收缩职责范围入手,在已经明确了“维护”职责是其基本职责的前提下,下一步需要明确的应该是“维护会员”的利益。

  第三,引入市场机制,让经济杠杆成为促生工会工作的源动力。各级地方工会干部工资来源于政府公共财政拨付以及 2% 的“行政拨款”,使工会组织联系群众、心系群众、全心全意为职工谋福利的内在动力降低。因此,工会组织经费改革也是工会去行政化的重要内容。

  我们可以设想,各级工会干部及工会工作人员、企事业单位的工会专职干部的工资、福利皆由工会会员缴纳的会费支付,会出现什么情况?广大的会员--工会服务的对象是否乐意自愿缴纳可能会成倍增长的会费给工会组织?可以预料到的是,反对声音首先会来自于工会干部自身。在上面谈及的地市工会主席调查中,在回答“您认为工会组织改革的重点是什么(选择最主要的三项,题号前划勾)”时,只有 4 人选择“打破行政级别,工会主席不再享有行政副职待遇”,选择“取消工会经费中 2% 的行政拨款”的只有 2 人。由此来看,绝大多数工会干部认为行政级别与 2% 的行政拨款理所当然。

  虽然这个问题让我们许多人感到很悲观,但这又是一个无法绕开的话题。它涉及到工会组织、工会干部如何能够超越自我,正确处理个人利益与职工群众利益的关系。

  “谁使用谁付费”是市场经济中等价交换原则的具体应用,这和聘请律师打官司需要付给一定费用是一个道理。利用经济杠杆撬动工会组织长期难以改变的行政化的组织体系,让双向选择 ( 工会勤奋工作,为职工提供保护-会员自愿缴纳会费给工会 ) 形成的利益机制促进工会组织进行深层次的改革,让工会真正成为职工的“娘家人”.具体做法可以在一些非公企业试点,采取先将 2%“行政拨款”中的一部分(比如 0.5%)以工资形态发给职工本人,由少及多,然后,再由会员以会费形式上交工会。当然,若想让职工能“自愿”缴纳会费,工会的工作能力、工作业绩、工作手段与工作态度等,都需要有本质性的改变与提升。

  工会组织自身改革越是彻底而有效,职工的利益就越能够得到及时和坚强的保障,那些个别的有违于职工长远利益的非法组织又怎么能有立足之地?

  当然,这种改革需要全面规划,渐进开展,不能急于求成,让职工有一定的选择空间,根据效果再进行拓展。这方面,中国共产党和中国工会组织应该有充分的自信,同时也要相信职工群众的觉悟与智慧。

  工会组织改革是一个复杂的系统工程,任务艰巨而繁杂,并不是短期可完成的工作。在此过程中,顶端设计至关重要,是决定性因素,然后从收缩职责范围入手,引入市场经济通用的经济杠杆,重建工会工作动力机制。若此,理想的工会模式亦可期盼。

  在这种理想模式下,现在许多学者深入研究和倡导的基层工会干部直选、工会干部职业化等,基本上可以归类为技术问题,解决起来更为容易。

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