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我国政府CIO组织结构优化路径

时间:2015-09-02 来源:未知 作者:小韩 本文字数:5897字

  随着大数据时代的来临,物联网、云计算、数据整合、关联数据、信息发布等新技术的发展与普及,为政府实现智能化管理提供了技术支撑,这必将从根本上改变政府组织模式和政府形态,进而改变政府治理模式。在这样一个时代,数据作为一种战略资源日益受到各国政府的重视。政府 CIO(GovernmentChief Information Officer)即政府首席信息官,是政府组织中负责信息化战略规划、协调和实施,电子政务开发、建设与应用,信息资源开发、管理、利用和创新的官员。美国率先建立政府 CIO 制度,在政府内部设立首席信息官,负责信息技术系统战略策划、规划、协调和实施,他们通过谋划和指导信息技术资源的最佳利用来支持政府部门的目标的实现。

  ①政府 CIO 制度是世界各国信息化的主要发展方式,政府机关引入 CIO 制度的根本原因是信息技术在电子政务建设中的战略地位不断提升,越来越多的政府机关意识到,信息技术是提高其政务水平的首要驱动力,因此也是其核心资产之一,有效利用信息技术来提高行政和业务管理水平逐渐成为政府机关领导层的主要职责之一。有人指出,IT 建设的成功往往取决于强有力的领导、高效的管理和执行能力、工作热情高涨的团队以及高级领导层的充分重视,而不是简单的技术优势。因此,在最高管理阶层设置 CIO 或类似职能是信息化发展到较高阶段的必然选择。

  ②政府CIO 制度的建立可实现数据管理的战略化和社会化,不仅会进一步提高政府管理质量,还会促进数据资源的社会化开发和利用,提高数据资源的社会效益。

  一、我国政府 CIO 的组织结构

  政府 CIO 制度并不仅仅是 CIO 这个孤立的职位和个人行为,而是围绕 CIO 的一套完备的组织架构和 管理体系。实践证明,围绕CIO严密而统一的组织架构对于整个电子政务建设具有重要的组织保障作用,它使电子政务建设普遍呈现有序、协调的发展态势。

  ①目前已有超过 100 个国家和地区建立政府CIO 制度,但各国政府 CIO 的机构设置有所不同。有的国家将电子政务政策与决策机构设在政府首脑机关,如美国;有的国家则把这类机构设在政府的部级机构,如德国。不同的组织结构模式,其政府 CIO管理成效也大不相同。我国自 1999 年以来,政府几千个部门相继建立了自己的门户网站,但到目前为止,很多政府网站都未能维持正常有效运转,究其原因,电子政务建设组织管理结构不够科学应是其中一个原因。

  (一)中央层面政府 CIO 组织结构

  1. 2008 年大部制改革之前。国务院信息化领导小组是我国信息化和电子政务最高决策机构,由党、政、军各方核心领导成员组成,下设国家信息化办公室(以下简称国信办)。对于具体事务的管理,按照职能分为协调、技术行业管理、投资管理和执行四大块,分别由国信办、信息产业部、国家发展和改革委员会(以下简称发改委)以及国家信息中心负责。国信办的具体事务由原信息产业部信息化推进司负责,对国家信息化和电子政务进行总体部署,负责重大战略、政策的研究,拟定国家信息产业发展战略、方针政策和总体规划,振兴电子信息产品制造业、通信业和软件业,推进国民经济与社会服务信息化发展。国家发展和改革委员会负责信息化和电子政务重大项目的立项审批。国家信息中心负责为国家信息化和电子政务建设提供决策咨询和技术支持,参与重大信息化和电子政务建设项目。由此就形成了以国家信息化领导小组为核心、国信办为协调、信息产业部进行技术规范、国家发改委进行立项审批、国家信息中心执行的信息化管理体系,即我国中央层面政府 CIO 的基本组织结构。这种多头管理体制对政府 CIO 体制作用的发挥非常不利,降低了政府 CIO 对信息化和电子政务建设的领导力和执行力。

  尤其是作为协调机构的国信办在几大管理主体之间的协调作用发挥得很不理想,仅仅是在发现问题后上报国家信息化领导小组,再由领导小组进行决策,但领导小组并非一种常态化的工作机制,对于日常工作中的协调问题根本无法充分发挥作用,导致协调乏力。我国电子政务中的重复建设、各自为政就是协调不足的一个表现。

  2. 2008 年大部制改革之后。2008 年大部制改革以来,国家信息化管理体系发生了很大变化:国务院信息化工作办公室并入工业和信息化部,原信息产业部改为工业和信息化部,将发改委的工业行业管理和信息化有关职责划给工业和信息化部,从而形成了以国家信息化领导小组为核心、中办国办负责协调、工业和信息化部全盘推动、发改委进行立项审批、国家信息中心执行的政府 CIO 组织管理结构。从以上组织管理结构的变动来看,国家是在逐步提高政府 CIO 组织机构的层级,增强其权威性,同时增强了信息化管理权的集中性,以便信息化和电子政务资源的合理配置,促进政府业务协作和技术、资源共享。但是,这种改革从某种意义上说恰恰使原有体制下已经很弱化的协调机制更加弱化,中办和国办虽身处顶层,但并不专管信息化和电子政务,工业和信息化部作为一个职能部门,没有跨部门协调的能力,这无疑使信息化和电子政务建设陷入“权力真空”、缺乏顶层协调的状态。我国信息化和电子政务建设的法律制度尚不健全和完善,如果再缺乏强有力的高层协调,重复建设、各自为政的局面就将难以彻底改变。

  (二)地方层面政府 CIO 组织结构

  地方层面的政府 CIO 组织结构与中央政府基本相同,主要有省信息化领导小组、省信息化办公室、经济与信息化委员会(工业和信息化厅、工业和信息化委员会)和信息中心,但各地方设置有所不同。

  1. 单独设立信息化办公室。此种模式下,信息化领导小组由省委、省政府、省人大、省政协等部门核心领导组成,并下设信息化办公室,负责省域内信息化和电子政务的具体规划、协调与实施,但信息化办公室的设置各省区有所不同。有的由省政府管理(如海南等),有的则为省委和省政府共同管理(如青岛市电子政务与信息资源管理办公室)。除信息化办公室之外,各地方主管部门主要是经济和信息化委员会(如北京、内蒙古、山西、天津等),或工业和信息化厅(如河南、河北、吉林、陕西),或工业和信息化委员会(如江西、黑龙江、云南、甘肃),或信息化局(如福建)。同时设立各级政府的信息中心,负责信息化和电子政务的具体建设和开发,但县乡基层政府中有许多没有设立信息中心。这种模式之下,地方政府信息化有一个明确的权力中心和协调中心,信息化办公室和信息中心各司其职,以便信息化工作的稳步推进。

  2. 信息化办公室与职能部门合并。大多数省区在大部制改革之后,将信息化办公室并入了经济与信息化委员会(工业和信息化厅、工业和信息化委员会),成为其下的一个正处级单位,由原来的正厅级降为正处级,内蒙古、山西、天津、湖南、湖北、广东、浙江、江苏、山东、安徽、辽宁、重庆、贵州、宁夏、新疆、河南、吉林、陕西、江西、黑龙江、云南和甘肃等 22 个省级政府都是这种模式。这种模式降低了信息化主管部门的行政级别,使之难以发挥应有的作用,加上信息化建设相关的项目审批、预算管理分属不同部门,因而增加了信息化工作的难度。

  (三)职能部门层面政府 CIO 组织结构

  各职能部门根据自身情况设立类似于信息化办公室的机构,但各地职能部门设置的名称有所不同。

  如北京市司法局设立信息技术处,广东省司法厅设立信息中心,安徽省司法厅没有设立专门机构而由办公室负责电子政务工作。可见,我国地方职能部门的信息化和电子政务管理部门缺乏统一性,这使得各职能部门信息化和电子政务建设的侧重点有所不同,推进的层级和角度也不一样,这在很大程度上阻碍了电子政务的整体推进和互联互通。

  二、我国政府 CIO 组织结构优化路径

  无论具体的组织架构如何建构,至少需要具备以下特征:一是统一设置,层级分明;二是责任关系简单明确,各司其职;三是结构设置富于弹性,协调联动机制健全。目前我国政府 CIO 组织结构还存在一些问题,还需进行组织结构的优化。

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