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地方政府的组织结构创新问题研究

时间:2015-09-02 来源:未知 作者:小韩 本文字数:14460字

  一、结构优化: 地方政府组织创新的背景

  中国在 2004 年开始了服务型政府建设,并确立了服务型政府的四项职能,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是中国政府职能的一次重大转变,也就是从以往的注重经济建设转向社会管理和公共服务。现代组织理论告诉我们,政府职能是需要借助组织结构来履行的。尽管组织的结构是由功能决定的,但组织结构对于组织功能的履行具有重要的影响,结构合理与否会影响到组织的运作。

  这或许也可以解释十八大报告在指出深化行政体制改革的基本目标与任务( 建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府) 时,提出了“结构优化”.几乎所有的现代政府都是建立在马克斯·韦伯式的官僚制组织基础之上的。这一组织的结构特征简单来说,是由纵向的、以等级形式出现的命令指挥及执行系统和由横向的、以职能部门形式出现的分工协作系统两大部分组成的。纵向的命令系统保证了指挥统一,使命令指示从上到下得到迅速的执行; 而横向的部门分工则体现了现代社会的专业化的要求,工作有效率。这样的组织结构在相当程度上产生了组织理性,这也是长期以来官僚制组织一直被认为是达到社会经济和技术目标的最理想的结构形式的原因。但另一方面,官僚制这一结构的优点往往也成了它的缺点。纵向的等级结构在保证指挥统一的同时,也往往会造成下级缺乏主动性、创造性和想象力; 它的命令服从系统在保证上级的命令指示得到贯彻的同时,也带来了下级的自我丧失,造成人的异化以及行政伦理道德问题。横向的部门结构在适应专业化的同时,也会因部门林立、职能交叉重复带来部门之间协调的困难和运作不畅,从而影响效率的发挥。因此,这一最有效率的组织往往也会变成效率低下的组织,官僚主义的种种弊端就是明证。也正因为这个原因,官僚制一直在受到不断的抨击,以至于有人提出要摒弃它。

  中国政府的组织结构形式也是一种马克斯·韦伯式的官僚制结构形式,因此,这一结构的优点和缺点也同样会在中国政府身上反映出来。此外,中国特有的党政结构和单一行政体制形成的条块关系,使得中国政府的组织结构改革不仅要针对官僚制结构存在的一般问题,而且要解决中国特色的结构所存在的问题。

  韦伯式的组织结构是同传统的政府运作联系在一起的。传统的行政运作是以政府为中心的运作,具体来说,它表现为以下几个方面:

  ( 1) 政府是公共利益的唯一界定者。实现公共利益是政府的最高追求,是政府全部活动的意义所在。但什么是公共利益,谁来界定公共利益? 在传统行政中,政府是公共利益的唯一界定者,政府所做的必定是代表公共利益的。这给了政府在行政运作中的至高地位,政府界定的公共利益总是正确的,是不能改变的,更是不能被推翻的。

  ( 2) 政府是公共政策的唯一决定者。在传统行政中,政府制定公共政策通常不存在同公共问题相关的利益相关者的参与,也不存在诸如专家咨询、听证、事先公示决定以征求相关者意见等制度性规定。这与政府自认为是民众的代言人、公共利益的代表者相关。它导致的问题在于,由于缺乏同利益相关者的事先沟通,以至于出台的政策往往得不到支持,甚至遭到反对,比如在一些环境问题上的决定,由于缺乏利益相关者的参与,政府的决定常常导致官民对立,甚至引发社会冲突 .

  ( 3) 政府是公共服务的唯一提供者。唯一提供者表明了政府在公共服务提供中的垄断地位。政府包揽了公共服务,它既是公共服务和公共产品的生产者,也是公共服务和公共产品的提供者,它是从生产方出发,而不是从需求方出发的。首先,提供什么样的服务和产品,什么时候提供和如何提供都是由政府决定的,这导致政府提供的产品和服务不一定符合公众的需求。其次,由于缺乏竞争,它会增加提供产品和服务的成本。再者,政府生产者和提供者两种职能的合一也影响政府工作的效率。

  传统的行政模式在政府改革时期发生了改变。

  最重要的改变之一在于“服务型政府”的提出。服务型政府要求政府的管理模式从原来的管制走向治理。

  作为一个标志,治理意味着管理主体的多样性,从原来政府的单独治理走向政府与民众一起治理。这一转变导致了传统的以政府为中心的运作模式的变化,具体表现在: 首先,政府不再是公共利益的唯一的界定者,公众和利益相关者也成了界定者。这种互相的沟通对于公共利益的确立以及公共利益的可接受性起了重要作用。其次,政府不再是公共政策的唯一决定者。尽管政府作为公共权威还是一个最后的决策者,但决策过程中的民众参与已经改变了政府单独做决定的做法。再者,政府项目的外包改变了政府一手包办公共服务的做法,使政府公共服务和公共产品的生产者与提供者两种角色得以分离。带有竞争性的外包方式不仅简化了政府的职能,同时也减少了提供的成本,提高了提供的质量。

  政府这种新的运作模式对组织结构提出了新的要求。比如,政府项目的外包或公共服务购买就提出了政府运作如何从纵向的结构扩展到网络状结构的问题; 公共服务和公共产品提供的扩大提出了如何进行整体性提供,以解决提供过程中的碎片化问题; 中国特色的条块关系提出了下级部门改革如何与上级部门对应的问题,如此等等。

  如果说服务型政府建设是推动地方政府组织结构创新和优化的一个主要推动力,那么,政府的再造理论对于推进地方政府组织创新和优化也起了重要的作用。政府再造指的是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅度提高组织效能、效率适应性以及创新能力。并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权利结构以及组织文化等来完成这种转型过程”.①政府再造的基本取向是市场化和企业化,它涉及政府的组织结构和功能两个方面。功能的改进涉及权力下放、外包、绩效评估、竞争性选择、授权、质量保证等诸多方面。这种运作改变在组织结构上的反映主要有三个方面: 一是无缝隙结构。所谓无缝隙结构,就是政府围绕顾客展开的以过程和结果为取向的无缝隙的流程再造,它改变了政府以往按职能和部门进行的运作。二是网络状结构的扩张,这是外包运作带来的一个结构形式。三是建立在委托人-代理人之上的划桨组织与掌舵组织分离,其典型就是英国的执行局。

  此外,中国政府组织结构改革也借鉴了新公共管理改革的实践。比如,奥斯本总结的西方国家服务提供的方式就有 36 种之多,①这其中有不少方式也被中国所采纳。比如,大部制结构在英国 20 世纪 50 年代就搞过,中国的大部制改革在基本原则和方法上遵循的是同一原则,尽管在实际的操作中有自己的做法。

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