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宁夏泾源县水生态资源补偿的标准及机制构建

时间:2016-01-11 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:4404字
摘要

  20世纪90年代以来,随着我国退耕还林还草工程等重大生态建设工程的实施,生态环境持续改善,生态效益逐渐显现.然而,限于生态服务的公共产品无法市场化特征,一定程度上损害了生态建设者和保护者的利益,对战略持续实施构成了威胁.因此,实施生态补偿迫在眉睫,生态补偿也一直是我国需要迫切解决的一个重大现实问题[1].

  生态补偿(eco-compensation)是以调节人与自然和谐发展为目的,通过生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本核算和价值转移,使生态环境保护者保持持续开展生态建设能力的一种公共制度[2-3].

  一直以来,区域生态补偿依据争议不断[4].生态系统服务具有公共物品及外部性属性,政府需要建立区域生态补偿机制以提供足够的、持续的生态服务[5].基于个体与集体理性博弈的现实,区域生态补偿机制构建成为打破困境和构建新平衡的途径[6].

  目前,东部地区的浙江、福建、安徽、江苏等省已率先实施了生态补偿,而作为生态建设重点省份的宁夏尚未实施,急需创新试点.泾源县是黄河支流泾河的源头,是我国六盘山集中连片特困区的核心区域.受自然条件、开发历史、地理位置、人口规模等多因素制约,经济发展水平较低,是我国反贫困高度关注的区域之一,2010年农民人均纯收入3 135元,仅为宁夏平均值的67.1%,是全国平均值的54.1%[7].

  实施生态补偿,对该区域生态保护和反贫困,以及民族团结、社会稳定具有重要的意义.

  1泾源县生态资源与水资源

  泾源县地处陕北陇东黄土高原和陇西黄土高原的交界处,属六盘山核心区.六盘山阻挡暖湿气流,带来了丰富降水,孕育了以森林为主要生态系统的繁盛景象,主要包括落叶阔叶林和针叶林.截至2011年末,泾源县林地为79 838.32hm2,占土地总面积的70.59%,活立木总蓄积达1 735 916.8m3,林木覆盖率居宁夏各县(区)之首,有黄土高原"绿岛"之称[8].

  泾源县因泾河发源地而得名,水资源丰富,由南向北主要有泾河干流及其支流新民河(咀河和先进河)、东峡河、盛义河、秀水河、羊槽河(胭脂河)、沙塘河(暖水河)、颉河等8条较大河流,水资源总量为1.999×108m3.泾河越泾源县,在柳家河坝入甘肃平凉,抵陕西高陵县汇入渭河,全长455.1km,流域面积为4.54×104km2,包括宁夏东南部、甘肃陇东、陕西关中西北部等32个县市,总人口640万[7].

  2泾源县生态资源与水资源补偿标准

  2.1生态资源补偿标准的估算

  1)从实际可行原则出发。由于生态补偿主要基于对生态服务功能跨区外溢的补偿,对区域自身的产品和服务不在计算之列,而全球性外溢由于牵扯国别谈判等不适宜计算,也予以剔除.笔者主要计算对区域、流域、国家的服务价值,确定气候调节、水文调节、废物处理、保持土壤、休闲娱乐和文化5个部分.

  2)根据泾源县在宁夏生态功能区划中的地位,结合本地实际,通过专家访谈和问卷,设定泾源县生态系统服务功能的"重要性等级".根据泾源县占宁夏南部山区人均GDP的比例关系计算其支付能力,利用生态系统类型面积占县域区域总土地面积比例确定区域异质性系数,最后根据这3个系数的乘积,确定泾源县生态系统服务功能的"重要性系数"[9].然后,根据泾源县实际情况,仅考虑森林、草地、农田和水域的生态服务价值,用重要性系数乘以"中国陆地生态系统单位面积生态服务价值当量",算出"泾源县单位面积生态服务价值当量".

  3)选取小麦、玉米、薯类、蔬菜、油料和豆类等为主要粮食作物,统计泾源县2010年的各类生态系统播种面积、价格和单产,计算泾源县单位面积农田食物生产服务功能的经济价值为9 643.84元/hm2.用单位面积农田食物生产服务功能经济价值与当量因子及对应县内分布面积相乘,得出泾源县各类生态系统总生态服务价值(表1).由表1可知,森林在泾源县生态系统服务价值中最为重要,其次为草地、农田.求和得到泾源县生态系统总生态服务价值为10.48亿元.

  2.2水资源补偿标准的估算

  以亚洲银行和世界银行建议的方法估算用水户的水费支付意愿.

  参照《陕西统计年鉴(2011)》《甘肃统计年鉴(2011)》《宁夏统计年鉴(2011)》数据,选取能反映泾河流域各市县经济发展状况和居民生产生活水平的指标:第一产业产值、第二产业产值和居民总收入,计算各个指标占泾河流域国民生产总值分别为20.56%,62.73%,0.057%.

  根据以上比例,泾源县境内年平均汇入泾河水量为14 516.49万m3,确定下游地区第一产业用水总量为3 595.075 8万m3,第二产业用水总量为10 920.420 6万m3,城乡生活用水总量0.993 7万m3.应用泾源县分用水部门水价(流域市县最低价)[10],作为用水补偿价格,确定的农业用水补偿价格为0.338元/m3,工业用水补偿价格为4.316元/m3,居民生活用水补偿价格为1.099元/m3.

  用各部门用水补偿价格分别乘以泾河流域各部门产值占总GDP的比例(20.56%,62.73%,0.057%),再乘以汇入泾河水量(14 516.49万m3),汇总得出泾源县流域生态补偿总额为4.03亿元.

  以上估算表明,泾源县生态资源及水资源存在巨大价值,充分反映了国家西部大开发战略和《全国生态功能区划》实施以来,泾源县广大人民群众为当地生态环境保护,为包括宁夏东南部、甘肃陇东、陕西西北部等32个县市的泾河流域的经济社会持续、快速、健康发展,做出了巨大的贡献,对我国维护保障生态安全、社会稳定、全面进入小康社会功不可没.

  3泾源县生态建设补偿机制

  3.1国家是生态补偿机制的组织者和权威主体

  根据目前我国行政体制特点,跨行政区的政策、资金协调难度较大.根据《国务院实施(中华人民共和国民族区域自治法)若干规定》(国务院令第435号):国家作为全民利益的集中代表,在我国生态补偿机制中始终占有主导性地位,是生态补偿机制最重要的义务主体.

  因此,与主体功能区建设相对应作为限制开发区的泾源县生态资源,建设者、保护者与泾河下游众多受益者之间直接磋商补偿交易的可能性很小,只能从国家层面组织和协调,才具有可操作性.另外,作为泾源县生态资源的受益者之一和直接管理者,宁夏政府应分担部分补偿任务.

  3.2泾河源生态资源建设者、保护者是自然受益者

  就补偿客体而言,在泾河源区内,为以森林资源、水资源为主的生态资源保护做出牺牲和奉献的企业单位和个人,理论上都应该成为补偿对象,主要为泾源县政府、企业和农民.但由于数量庞大、补偿环节较多,实际操作过程中可以由代表企业和个人利益的泾源县政府作为具体执行者,补偿以后,把本县企业、农民作为间接补偿对象.

  自身补偿方面,由于市场价值的食物生产和原材料生产,非市场价值的气候调节、维持生物多样性未计入补偿范围,参照宁夏地方发展水平进行生态服务价值修改,按照全国同步、平等具有发展机会的原则,将自身补偿额剔除.泾源县历年生态建设投入量大,属全国贫困县和西部少数民族聚集区,自身"造血能力"差、财力有限.因此,在生态补偿中,应免除泾源县生态补偿的资金配套.

  3.3补偿以服务民生、持续提高生态效益为原则

  人们的环境权应该是平等的,发展权也应该是平等的.对泾源县生态资源进行补偿的根本是维护该县因在退耕还林还草、生态保育、水资源保护中付出劳动、转变生活方式、增加生活成本、损失发展权利的广大群众的根本利益;并通过政府扶持补贴增强自我发展能力,改善生活条件;并以此为基础,提高群众持续开展生态环境保护的积极性和主动性.

  因此,生态补偿中应坚持服务民生、持续提高当地生态效益的总体原则.

  具体补偿中,应充分体现以下原则:

  1)任务分摊原则.

  由国家,受益于泾河的下游宁夏、甘肃、陕西,在国家统一组织下,商定补偿比例,提供补偿.

  2)有效性原则.

  目前我国部分地区生态补偿意愿未能达成的主要原因是短期内的操作成本过高、行政隶属协调难度大,长期会增加补偿方的发展成本进而影响发展速度.因此,生态补偿机制要将长期效应和短期效应结合起来,保证生态补偿的有效性.

  3)造血式补偿原则.

  根据利益受损情况,应着力改善该县生产和生活基础设施、市场条件,并更多地提升广大群众的文化技能素质,达到推动其走上良性发展道路的目的,避免单一输血式扶持,以利于该县的长远发展.

  4)共享共建原则.

  对该县生态环境保护和建设成果,应充分考虑国家、宁夏、泾河流域32个市县受益者的分享和监督权利,并最大限度输出生态效益.补偿本身连接生态保护者与生态服务受益者,是一种共同协作发展的模式,应尝试由该县和相关省市按照合理的分工,协调进行生态建设.其中,泾源县负责实施保护和建设,泾河流域和宁夏、国家分摊保护建设费用,同时也有权利派出监督和技术人员直接参与建设和提供指导.

  3.4采取资金直补和建设发展项目进行补偿

  1)资金直补.

  受生态保护的影响,泾源县传统居民的生产、生活方式发生了很大变化.每年因燃料改变而造成的价值总损失7 035.525万元,每年因"退耕还林"造成泾源县失地农民生产、生活方式的价值总损失为6 539.4万元,因六盘山国家自然保护区成立造成当地传统居民的价值总损失为1 194.7万元,总计价值损失为1.48亿元/a.

  这3部分为居民直接损失,严重胁迫居民生活质量,因此,国家应给予直接补贴,以保障该地居民生活质量,改善生活水平.

  2)建设发展项目.

  泾源县经济社会发展整体水平落后,人均收入不足宁夏平均的70%,与邻近周边省市还有很大差距,属六盘山集中连片特殊困难地区.县域经济实力不强,发展方式粗放滞后,扶贫开发、脱贫致富的历史任务十分艰巨;社会事业发展仍然落后,基本公共服务能力依然薄弱;城乡发展不平衡、不协调的问题比较突出,生态建设与县域发展的矛盾比较突出.急需有重点地实施重大项目带动战略,以点带面,集中解决制约该县发展的关键问题.

  4讨论

  在宁夏主体功能区规划中,泾源县等六盘山区被划为限制开发生态区范围,其主体功能被定位为生态的保育和恢复.主体功能区划完成后,在一定时期内,这种差距将有拉大的趋势.泾源县作为最贫困的"三西"地区的一部分、我国回族的主要聚居区,生活条件恶劣,发展困难,但作为六盘山绿色区域的核心部位,其生态建设意义重大.

  泾源县作为限制开发生态区,国家主体功能区战略实施并非是限制发展,而是让其在生态保护、提供生态产品、保护生态安全的前提下,发展绿色和环境友好型产业,但这也从一定程度上增加了其发展途径选择的难度,使其为更大区域的整体发展做出牺牲,那么由生态受益的区域对其进行生态补偿则是必要和必须的,这样才能实现民族的和谐与共同发展[13].

  5结语

  通过对泾源县生态资源和水资源生态服务价值补偿进行测算,确定泾源县为区域生态环境做出了重大贡献,应该对泾源县生态资源和水资源进行补偿.泾源县生态服务价值补偿为10.48亿元/a、水资源价值补偿为4.03亿元/a、生态建设专项经费配套投入为0.31亿元/a,合计应补偿资金14.82亿元/a.

  对提供了高价值生态系统服务、贫困落后的泾源县,由生态受益区域和泾河下游区域提供生态补偿,可提高该县可持续发展能力,保障生态环境建设的持续加强.同时,政府应建立科学有效且兼顾补偿方、受偿方的生态补偿机制和途径,以资金直补和建设发展项目为主体,从而实现有序的生态建设和经济社会发展模式.

  参考文献:
  [1]陈冰波.主体功能区生态补偿[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

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